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关于省政协十一届五次会议第0271号提案的答复

  • 索引号:430S00020/2017-94174
  • 题裁分类:
  • 发布机构: 省农业委员会
  • 发文日期: 2017-09-21
  • 主题分类:
  • 主题词:第0271号
  • 名称: 关于省政协十一届五次会议第0271号提案的答复

 

  农业提字〔201720A  

曾福生委员:

  您提出的《“三权分置”后促进农村土地流转的对策建议》,收悉,现答复如下:

  近年来,随着工业化、城镇化建设的推进,农村大量劳动力进城务工就业,我省农村土地流转速度明显加快。概括起来,主要有以下四个特点:一是流转面积逐年增多2013-2016年,全省耕地流转面积分别为1379万亩、1449万亩、1894.04万亩、2137.26万亩,截止到20176月底,全省流转耕地面积2199.05万亩,占总面积的42.48%,呈现流转面积稳步增加的趋势。土地流转逐步趋向大规模流转,向新型经营主体流转转移。至20176月底,流转面积2000亩以上373宗,1000-20001085宗,500-10005254宗,100-50026203 二是流转形式日趋多样。全省农村土地流转主要有转包、转让、互换、入股、出租等形式,其他方式占比相对较低。20176月底,转包740.88万亩、转让73.95万亩、互换100.85万亩、出租1023.25万亩、股份合作159.79万亩、其它100.32 万亩。耕地流转主要以转包和出租为主,分别占流转耕地的33.69%46.53%三是流转主体趋向多元。新型农业经营主体逐步成为土地流转的主体。就农村耕地流转去向来看,20176月底,流入农户的耕地有830.4万亩,占37.76%;流入家庭农场的耕地有395.45万亩,占17.98%,农民专业合作社的耕地有702.51万亩,占31.95%;流入工商企业的耕地有242.97万亩,占11.05%;其它123.64万亩,占5.62%四是流转行为逐步规范。按照《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》(湘办发[2015]58号文件)要求,加强土地流转制度规范,重点把好土地流转合同的订立、鉴证和登记关口,全省有8个市本级、93个县市区制定了落实58号文的相关配套文件,土地流转行为逐步规范。201611月,我省出台了湖南省农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》(湘农发【2016237号),对土地流转交易合同内容进行了明确,以文件的形式规范了土地流转交易。

  一、关于确权颁证推进“三权分置”,加强农地流转服务能力建设问题

  (一)做实农村承包地确权登记颁证工作201611月,中央出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(中办发〔201667号),就确认“三权”权利主体,明确权利归属,稳定土地承包关系等进行了明确。目前,我委已代拟了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》(征求意见稿),正在征求相关各方的意见,计划于9月上旬下发,文件将明确“落实土地集体所有权、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权”的科学内涵,指出了“农村土地集体所有权是土地承包权的前提,农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式,农户承包经营权在土地流转中派生出土地经营权。“三权”之间,集体所有权是根本,农户承包权是基础,土地经营权是关键。”在法律层面上厘清了“三权”之间关系,把土地承包关系用法律的形式固定下来,让农户吃上“定心丸”。同时,就我省农村承包地确权登记颁证工作问题,提出了“农村承包地确权登记是农村集体产权制度改革的重要内容。坚持科学统筹,坚持行业标准,倒排时间,倒逼任务,有序加快推进,确保今年底完成任务。”通过“确实权、颁铁”,明晰产权关系,确认四至边界空间位置,处理好历史遗留问题,减少因地块、产权边界模糊和部分基层政府以土地集体所有为由越权流转土地带来的流转纠纷。两年来,全省各级党委、政府认真落实中央、省委和省政府确权登记颁证工作有关指示精神,坚持统筹谋划,科学指导,压实责任,强化督查,工作进展总体较好。截止到20173月底,全省122个县市区全部开展整县推进,完成确权面积3156.03万亩,占家庭承包面积的62.8%;株洲市、永州市、常德市、衡阳市等4个市已基本完成任务;桃江县、新田县、长沙县、衡阳县、茶陵县、韶山市等6个县市已基本完成任务。到今年底,完成全省农村承包地确权登记颁证工作任务目标基本能够实现。

  (二)建立健全土地经营权流转交易市场近年来,中央和省委、省政府高度重视农村土地经营权等综合产权交易市场建设,相继出台了《农业部关于印发<农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)>的通知》(农经发〔20169号)、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(中办发[2016]67)、《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发[2016]37)、《湖南省农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》湘农发〔2016237)等文件,都对“建立健全农村土地流转交易市场”进行了具体明确,尤其是湘农发〔2016237号文件规范了全省土地流转信息发布、合同签订、交易秩序等,加强了交易市场监管,对农村土地流转交易应遵循的原则、交易申请受理、交易程序、交易行为及交易管理等进行了具体明确,为维护流转双方当事人合法权益,依法推进土地经营权有序流转提供了法律保障。全省各地加快健全土地经营权流转市场,完善县乡村三级服务和管理网络,注重土地流转服务体系建设,按照村有信息员、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转要求,建立健全土地流转服务体系。截止到2017年底6月底,全省90市区建立了土地流转有形市场,建立了包含乡镇、村在内的土地流转交易中心1851个。如汉寿县在农经局设立县农村土地承包经营权流转服务中心,一次性投入专项资金80万元,建立了以备案、鉴证、评估、抵押、储备、交易、调解、仲裁为主要服务功能的土地流转服务大厅和土地承包纠纷调解仲裁庭。制定了完整的土地流转信息采集、上报、发布、存储制度,为土地流转供需双方提供评估、政策咨询、合同指导等“一站式”服务。制定了《汉寿县农村土地流转管理办法》,规范了土地流转的操作程序,统一合同文本,统一编号管理,对受让流转面积超过100亩或跨乡镇流转的大户,要求县、乡、村三级鉴证。

  (三)探索建立抵押产权产值评估机构20163月,中国人民银行、农业部等5部门联合下发的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》(银发【201679号)明确:“借贷双方可采取委托第三方评估机构评估、贷款人自评估或者借贷双方协商等方式,公平、公正、客观、合理确定农村土地经营权价值。”“试点地区农业主管部门要组织做好流转合同鉴证评估、农村产权交易平台搭建、承包土地的经营权价值评估、抵押物处置等配套工作。” 湘农发〔2016237文件也明确:“农村土地经营权流出方或流入方可以委托具有资质的评估机构对土地经营权流转交易价格进行评估。”“对流出方为集体经济组织和农民的,可减免交易服务费。”目前,我省有汉寿县、岳阳县、新田县等11个县正在开展两权”抵押贷款全国试点,农村承包土地的经营权价值评估主要采用由借贷双方选定的第三方专业评估公司进行评估或者由县土地流转服务中心与承贷金融机构、土地承包经营权人三方共同认定并经司法公证,也有个别县采取贷款人自评估或借贷双方协商方式。从试点县反馈的情况看,这些评估办法基本能满足农村承包土地的经营权抵押贷款需要。如汉寿县积极探索形成了土地价值评估“三定”办法:定评估原则。明确了“年租金×经营期限+地上种养物价值”的价值评估原则。定评估办法。对于50万元以下的小额贷款,由抵押人、抵押权人、县土地流转服务中心三方认定。对于50万元以上的大额贷款,由专家评估委员会认定。评估认价专家委员会以县农经站为主,聘请农口各部门专业人员、农民土专家组成。农村土地经营权评估价值经抵押人、抵押权人、县土地流转服务中心三方确定认可后,金融机构按比例发放贷款,贷款额度为评估价值的40%-60%定评估服务。与土流网合作,利用“土流网”等土地流转信息服务平台的信息资源,结合历年交易数据、土壤酸碱度、肥沃程度等价格影响因素进行价值评估,提高评估的精准度和有效性。为降低交易成本,对借款人价值评估实行免费服务,极大地激发了广大农民参与抵押贷款的热情。下一步,我省将积极探索建立抵押产权产值评估机构,鼓励社会力量积极参与产权产值评估,为需求对象提供收集、筛选和公布农村土地抵押供需信息,并按科学评估程序,对影响地价的因素进行分析,合理评估抵押产权产值,切实保障抵押双方权益,避免抵押承包地变成债权人“私有”。

  二、关于清晰界定农地经营权权能,依法保护农地经营者问题

  (一)关于完善相关法律法规201611月中央出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(中办发〔201667号),明确了农村土地所有权承包权经营权的法律地位,赋予了“三权”丰富的科学内涵, 尤其是“加快放活土地经营权”部分,明确了经营主体依法从事农业生产所需的各项权利和部分义务,是《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规关于土地经营权相关条款的拓展和延伸,我省即将出台的《实施意见》,就如何落实“三权分置”提出了具体要求和措施。当然,我国现行法律法规对土地经营权的内涵、权利及义务等内容,界定和划分承包权和经营权的权能等方面还不太完善,通过司法支撑,明晰“三权”权能边界、权能关系,规范行为来减少矛盾隐患,提高经营权抵押工作效率,依法保护农地经营者很有必要。中办发〔201667号文件也提出要完善“三权分置”法律法规,加快《农村土地承包法》等相关法律修订完善工作。20157月,全国人大农业委按照全国人大常委会安排,启动了该法的修订工作。湖南省人大农业委组织了多次专门调研活动,就如何修改《农村土地承包法》,征求了我委的意见,我委就农村土地所有权承包权经营权分置的立法、落实“长久不变”的具体实现形式、赋予土地经营权抵押、担保职能等问题提出了一些合理化的建议。关于《物权法》、《担保法》等相关法律法规调整或修改等问题,我们将按照职责要求,积极参与,主动配合,为维护农民权益、发展现代农业、促进城镇化发展、维护农村社会稳定做好相关协调和献计献策工作。

  (二)关于制定专门的土地经营权管理办法2014年,中央出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发[2014]61号)就土地经营权管理指出:“健全土地承包经营权登记制度。建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度。完善承包合同,健全登记簿,颁发权属证书,强化土地承包经营权物权保护,为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。建立健全土地承包经营权信息应用平台,方便群众查询,利于服务管理。” 2015年,省委、省政府办公厅出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》(湘办发〔201558号),对土地经营权流转的主体、过程、方式、市场等方面提出了具体要求,强调“进一步创新农村土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地,依法依规探索土地信托、托管、股田制等新的流转模式;鼓励农民自愿将剩余承包期的土地承包经营权一次性流转;鼓励采取委托流转、股份合作等方式,引导集中连片流转;鼓励农民流转出来的土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体集中。引导农户以土地承包经营权作价入股组建农村土地股份合作社。”“建立健全土地经营权流转市场运行机制,明确交易原则、交易内容、交易方式、交易程序、监督管理及相关责任等事项。”这些制度和措施的建立,避免了土地流转无序发展风险,降低了土地承包权被虚化的风险。2015年以来,全省有汉寿、桃江、沅陵、岳阳等11个县积极参加全国“两权”(承包土地的经营权和农民住房财产权)抵押贷款试点,各试点县根据《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的实施意见》(湘政办发〔201621号)要求, 设立100万元以上“两权"抵押贷款试点风险补偿基金,补偿比例在10%至60%之间。如汉寿县、常德市农委、常德市财政分别出资350万元、100万元和50万元,建立汉寿县农村承包土地的经营权抵押贷风险补偿基金,补偿比例为30%。新田县农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿基金首期规模达600万元,并在各涉贷金融机构间按贷款规模大小分别开设风险补偿基金专户,补偿比例60%,等等。同时,积极探索抵押物处置办法,对不良贷款抵押物进行合理处置,从一定程度上缓解了银行机构贷款压力。下一步,我们将制定土地经营权管理办法,在放活土地经营权上推陈出新,积极引导农村土地健康有序流转发展适度规模经营,进一步加强土地经营权管理,激活经营权抵押融资功能,推进经营权抵押有序进行。

  三、关于建立农地流转风险保障金制度,完善流转收益分配机制问题

  (一)关于建立土地流转风险保障金制度农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局联合出台的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》(农经发[2015]3号)和湘办发〔201558号都对建立土地流转风险保障金制度进行了具体明确,尤其是省委省政府出台的湘办发〔201558号明确“要建立完善租赁农地风险保障金制度,保障金以流入方缴纳为主、政府适当补助,用于防范承包农户权益受损。租地企业(组织或个人)可以按一定时限或按一定比例缴纳风险保障金,也可以抵押资产。” 全省各市、县认真落实上级有关文件精神,在加强农地流转监管、风险防范及建立土地风险保障金制度上也作了一些有益探索。有的在土地流转实施意见、土地流转管理办法等文件中进行了明确。截止到20174月底,全省8个市州、78个县市区出台了加强农地流转监管和风险防范的配套文件(详见附件2),制定了有关建立土地流转风险保障金制度的具体措施。在引导土地流转中进行了具体实践,通过成立土地流转风险保障资金,实行分级管理、分级核算、滚动使用、以丰补歉,补偿因经营主体无法履行合同时给土地出让者所造成的流转费损失,取得了较好成效。如郴州市出台《关于加快推进全市农村土地流转的意见》,对土地流转风险防范及风险保障建立提出了具体要求;湘潭市出台了《关于放活农村土地经营权的实施意见》(潭办发20174号),鼓励引导担保、保险机构开发土地流转合同担保、保险产品等,保费由流入方承担,按一定比例收取,其中财政补贴50%,市县两级财政各承担50%,并从2017年起,连续5年财政每年安排1000万元土地流转改革专项资金,设立土地流转风险保障金,全面提升了土地流转服务能力。当然,全省还有部分县市区没有落实土地流转风险保障金制度,下一步,我们将加大检查力度,督促各地按照您建议的土地流转风险保障金组成办法,或采取其他方式,尽快建立土地流转风险保障金制度,明确风险保障金缴纳的标准、方式及使用管理办法,探索开展农业保险、担保贷款等政策,提高风险保障能力。

  (二)关于完善土地流转收益分配机制近年来,为规范农村土地流转和流出农户利益,我省在土地流转收益分配等问题上做了许多有益探索,部分县市区农户流转土地在协议签订中就明确了土地增值收益分配的条款,一些地方也采取折股分红、实物计租、租金保底和利润分红等方式签订土地流转合同,充分保证了农户土地流转收益。今年,我省即将出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》,将就土地流转收益分配机制问题进行了具体明确:“完善土地流转价格评估机制,建立土地评等定级、土地资产评估、土地估价指标和价格动态监测体系。全面推行“实物计租、货币兑现”办法,支持推行租金保底和利润分红结合的收益分配机制”“引导和支持新型经营主体开展联合与合作,与承包农户建立紧密利益联结和风险共担机制,依法组建行业组织或联盟。”文件出台后,您提出的土地流转增值收益分配、“按股保底分红,按实物作价”的收益分配、建立分类定价机制、价格调整机制等建议将得到推广和落实。同时,我委正在修改完善土地流转合同样本,计划完善出台《湖南省农村土地经营权流转合同示范文本(修订版)》,合同样书提供了多种土地流转租金支付方式,供流转农户选择,农户可与流入方协商确定具体的支付方式,充分保证了农民土地流转收入,维护了农民切身利益。

  四、关于严防工商资本兼并农地,加强农地用途管理问题

  近年来,中央、省委和省政府高度重视农村土地管理,制定了许多有效的政策措施,做了大量富有成效的工作,相继出台了中发[2015]1号、中办发[2014]61号、农经发[2015]3号、湘办发〔201558号等文件,均就加强农村土地用途管理提出了具体的政策意见。其中农经发[2015]3号文件明确要积极引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,同时,规范了工商资本租赁农地管理,健全了工商资本租赁农地风险防范机制,强化了工商资本租赁农地事中事后监管。湘办发〔201558号就规范土地流转行为提出了具体要求:一是严格规范土地流转合同。土地经营权流转双方要按照法律法规和政策规定,在自主协商的基础上,按照依法、自愿、有偿原则,确立合理的流转关系和权益关系,签订规范的土地经营权流转合同。二是坚持最严格的耕地保护制度,切实保护基本农田,坚持农地农用。严禁借土地流转之名违规搞非农建设,严禁在流转农地上建设或变相建设度假村、高尔夫球场、小产权房、私人会所等,严禁占用基本农田挖塘栽树及其他破坏种植条件的行为,严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。对撂荒耕地的,可核减停发相应的农业补贴三是建立土地流转监测制度,确定流转项目跟踪责任人,对流转土地的利用情况和流转合同履约情况进行监管。四是加强对工商资本租赁农地行为的规范管理。各县市区要制定工商资本长时间、大面积租赁农户承包地上限控制标准。工商资本租赁农地的期限一律不得超过二轮承包剩余时间。要建立工商资本租地分级备案制度。对租地面积超过2000()的,应报省级农业行政主管部门备案。建立农地流转审查监督机制,各地要对租赁农地的企业(组织或个人)的主体资质、农业经营能力、经营项目等进行审查审核,不符合相应条件的,不得享受相关产业扶持政策和优惠措施;违反相关法律政策的,要依法依规限制或禁止。工商资本租赁农地应先付租金、后用地。要建立完善租赁农地风险保障金制度,保障金以流入方缴纳为主、政府适当补助,用于防范承包农户权益受损。

  下一步,我们将加大对农村土地流转及用途的管理力度,最大限度地发挥土地使用效益,在规范管理和健全监管机制上下功夫。一是尽快出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》,文件内容将明确:加强政府监管引导,切实保护耕地资源、保障粮食安全、维护农民利益。加快完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制,建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障、全程监管等制度体系,引导工商资本依法发展现代种养业加强工商资本租赁农地监管和风险防范方式方法创新试点,制定加强工商资本租赁农地监管和风险防范的具体措施,建立土地流转审查监督机制。二是落实《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》(农经发[2015]3号)和《“三权分置”实施意见》要求,督促各地制定有关政策措施,加强对工商资本租赁农地的监管和风险防范。尤其是制定工商资本流转土地后的监管措施,防止工商资本到农村流转土地后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题,确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境。三是健全土地流转督查机制。加强对全省农村土地流转事中事后监管,采取定期检查、随机抽查的方式,对全省土地流转面积规模较大的大户进行督查,及时了解掌握土地流转后的相关情况,督促流转大户认真落实《农村土地承包法》及有关文件要求,防止流转后土地抛荒或土地“非农化”。四是健全土地流转管理服务体系。健全村有管理服务站点、乡镇有管理服务中心、县市区有管理服务机构的土地流转管理服务体系。用3年时间抓好县级交易市场运行规范建设,推进交易过程程序化、交易行为规范化、交易管理制度化,提高土地经营权流转交易服务水平。积极培育土地流转服务组织,在夯实公益服务组织建设的基础上,鼓励支持从事土地托管流转等社会服务机构建设。逐步建立完善土地流转合同备案制度,引导流转双方使用统一规范的合同文本。健全信息交流机制,完善土地流转信息收集、处理、存储及传递方式,建立“互联网+县乡村”土地流转信息共享平台。这些措施落地后,工商资本“圈地”、土地“非农化”等问题将会逐渐揭制,您提出的关于“坚持依法、自愿、有偿流转土地、建立土地流转上限控制制度、建立分级备案及事后监管制度、加强流转土地用途管理”等建议将会得到有效落实。

  非常感谢您对我省农业农村工作的关心与支持!

  湖南省农业委员会   

  2017年918日     

  (联系单位:省农委农村经营管理处,联系电话0731—84491207)