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关于省政协十一届五次会议第0614号提案的答复

湖南省农业委员会  时间:2017-09-19  【字体:  

农业提字〔201735A
吴细良委员:

  您提出的《农村土地流转中存在的问题及对策建议》收悉,现答复如下:

  近年来,随着工业化、城镇化建设的推进,农村大量劳动力进城务工就业,我省农村土地流转速度明显加快。概括起来,主要呈现四个特点:一是流转面积逐年增多2013-2016年,全省耕地流转面积分别为1379万亩、1449万亩、1894.04万亩、2137.26万亩,截止到20176月底,全省流转耕地面积2199.05万亩,占总面积的42.48%,呈现流转面积稳步增加的趋势。土地流转逐步趋向大规模流转,向新型经营主体流转转移。至20176月底,流转面积2000亩以上373宗,1000-20001085宗,500-10005254宗,100-50026203 二是流转形式日趋多样。全省农村土地流转主要有转包、转让、互换、入股、出租等形式,其他方式占比相对较低。20176月底,转包740.88万亩、转让73.95万亩、互换100.85万亩、出租1023.25万亩、股份合作159.79万亩、其它100.32 万亩。耕地流转主要以转包和出租为主,分别占流转耕地的33.69%46.53%三是流转主体趋向多元。新型农业经营主体逐步成为土地流转的主体。就农村耕地流转去向来看,20176月底,流入农户的耕地有830.4万亩,占37.76%;流入家庭农场的耕地有395.45万亩,占17.98%,农民专业合作社的耕地有702.51万亩,占31.95%;流入工商企业的耕地有242.97万亩,占11.05%;其它123.64万亩,占5.62%四是流转行为逐步规范。按照《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》(湘办发[2015]58号文件)要求,加强土地流转制度规范,重点把好土地流转合同的订立、鉴证和登记关口,全省有8个市本级、93个县市区制定了落实58号文的相关配套文件,土地流转行为逐步规范。201611月,我省出台了湖南省农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》(湘农发【2016237号)对土地流转交易合同内容进行了明确,以文件的形式规范了土地流转交易。同时,在农村土地流转过程中也凸显出一些矛盾和问题:一是流转规模偏小部分农民存在“恋土”情结,不愿流出土地,出现“惜转”现象,土地流转规模受到限制;部分基层领导对土地流转认识不足,重视不够,有放松管理情况;农民承包土地比较分散,协调整合难度较大,地块很难集中连片,不便于管理和机械化操作,承包户生产经营成本增加,收益减少,影响了企业和经济组织投资农业的积极性。二是流转行为欠规范。部分地方流转合同不规范,主要表现在:流转面积不实,四址界畔填写不全,流转起止年限不明、用途不明、出让方、受让方的权利和义务不够明确。个别地方合同手续不够完备,农户之间仅有口头协议,正式书面合同签订的比例还不高,导致土地租赁关系不明;有的地方土地流转资料不全,流转程序不规范,存在矛盾纠纷隐患;个别地方受利益驱使,有侵犯承包户流转收益情况。三是流转机制尚不健全。创新土地流转方式方法力度还不大,以传统流转方式的居多,实行适度规模经营和集约化经营的偏少;土地流转服务体系建设单一,公益体系建设较为乏力;土地流转扶持力度还不大,流转大户在金融、保险、贷款抵押等方面政策倾斜有限,农村土地流转用于养殖、休闲农业等项目的设施用地难以解决。鼓励推进农村土地流转的政策措施力度还不大,投资商持续投入信心不足四是产业支撑发展乏力。位于城郊区和经济发达地方,产业支撑较为明显,全省大部分地区缺乏优势产业和主导产业引导,土地流转缺乏产业基础,导致有的地方将流转的土地“非粮化”,甚至“非农化”,改变了土地使用用途;个别地方土地流转价格评估机制不健全,导致农村土地流转价格相对偏低。据调查,株州市的荒山价格定价低于正常评估的3-5倍;益阳市种植业结构中粮食比重在下降。这些问题和矛盾,既不利于发展农业适度规模经营,也不利于发展现代农业,各级都应引起高度重视并加以研究解决。

  中央、省委和省政府高度重视农村土地流转,制定了许多有效的政策措施,相继出台了《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(国办发〔201471号)、《中央办公厅国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发[2014]61号)、《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》(农经发[2015]3号)、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(中办发〔201667号)、《省委办公厅省政府办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》(湘办发〔201558号)、湖南省农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》(湘农发〔2016〕237号)文件,均就加强农村土地流转及管理提出了具体的政策意见。其中湘办发〔201558号文件对土地经营权流转的主体、过程、方式、市场等方面提出了具体要求,强调“进一步创新农村土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地,依法依规探索土地信托、托管、股田制等新的流转模式;鼓励农民自愿将剩余承包期的土地承包经营权一次性流转;鼓励采取委托流转、股份合作等方式,引导集中连片流转;鼓励农民流转出来的土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体集中。引导农户以土地承包经营权作价入股组建农村土地股份合作社。”“建立健全土地经营权流转市场运行机制,明确交易原则、交易内容、交易方式、交易程序、监督管理及相关责任等事项。”这些制度和措施的建立,避免了土地流转无序发展风险,降低了土地承包权被虚化的风险。近几年,为引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营,我们做了大量富有成效的工作。

  1抓好土地确权,加强土地流转。2015年以来,按照“整省推进、全面铺开、数据矢量、分期分批”工作要求,制定了工作方案,明确了目标任务,两次组织召开全省农村承包地确权登记颁证工作部署会议,举办确权培训、业务培训和土地专干培训等6次,编印了《政策100问》、《实务100答》和《政策资料汇编》等资料,统一了政策口径;制定下发了《湖南省农村土地承包权确权登记数据库成果汇交办法》、《湖南省农村土地承包权确权登记颁证成果检查验收办法》等文件。建立健全了确权成果督查机制,组织了全省土地确权工作大检查,保证了确权工作进度。截止到20173月底,全省122个县市区全部开展整县推进,完成确权面积3156.03万亩,占家庭承包面积的62.8%;株洲市、永州市、常德市、衡阳市等4个市已基本完成任务。到今年底,完成全省农村承包地确权登记颁证工作任务目标基本能够实现。

  2、出台支持政策,引导土地流转。2015年底,我省出台了湘办发〔201558号文件,在财政、信贷、税收、用地等方面,提出了土地流转的各项具体扶持政策,规范了农村土地流转行为,确立了农村土地流转方向,加大了农业社会化服务力度,加强了农村土地流转防范管控。全省各地积极贯彻落实省委、省政府要求和58号文件精神,制定了土地流转财政奖补政策及发展农业适度规模经营的具体措施,通过整合涉农资金,完善优惠政策,积极引导土地流转。长沙市在全市推行以村为单元、农户以土地承包经营权出资入股组建土地合作社,开展委托流转服务、集中出租或入股经营以及信息归集、上报和用途监管的土地流转模式,每年安排400万元土地流转奖励资金;株洲市探索建立农村土地流转“138”工作机制,每年安排200万元对粮食生产大户进行奖励补贴;汉寿县从2015年开始每年安排700万元对流转土地100亩以上种粮大户进行奖励;澧县、桃源县、武岗市、沅江市等县市区推陈出新,不断完善政策措施,加大引导力度,全面提升了土地流转服务能力。

  3、培育经营主体,促进土地流转。坚持把培育发展农业新型经营主体作为推动农村土地流转、发展适度规模经营的重要举措来抓,通过开展不同类型的示范项目建设,实施“百千万”工程等,集中培育壮大了一批充满生机和活力的种养大户、家庭农场、农民合作社和农业龙头企业,促进农村土地加快流转。截至201612月底,全省家庭农场总数已达到3.9万户,经农业部门认定并录入家庭农场名录管理系统的有15749家,土地经营总面积达到301.37亩,户均经营面积由2013年的109亩提高到191.36亩,增长175.56%,家庭农场规模化、专业化、产业化经营水平得到提升。农民合作社总数达到63855个,组建各类联合社176家,其中土地股份合作社达30%,合作社成员291.7万户,占全省农户总数的21.1 %

  4抓好体系建设,规范土地流转。加快健全土地经营权流转市场,完善县乡村三级服务和管理网络,注重土地流转服务体系建设,按照村有信息员、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转要求,建立健全土地流转服务体系。去年11月,我省出台的湘农发〔2016237号,规范了全省土地流转交易秩序,加强了交易市场监管,对农村土地流转交易应遵循的原则、交易申请受理、交易程序、交易行为及交易管理等进行了具体明确,为维护流转双方当事人合法权益,依法推进土地经营权有序流转提供了法律保障。截止今年6月底,全省90市区建立了土地流转有形市场,如土地流转服务中心、土地流转交易中心、综合产权交易中心等,建立了包含乡镇村在内的土地流转交易中心1851。全省绝大多数土地流转合同,都在村级信息员的指导下进行签订。

  5搞好纠纷调处,助推土地流转坚持让农民满意原则,按照职责要求,扎实推进农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作,进一步化解农村土地承包纠纷,有效维护了农民群众的切身利益,促进了农村社会和谐稳定。建立健全了农村土地承包关系的长效机制,逐步建立了民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制。通过开展土地仲裁,让当事人合理表达诉求,各种矛盾纠纷得到公正处理,缓解了政府压力,改善了干群关系,提高了政府在群众中的地位和威信。各县市区按照“县有仲裁机构、乡镇有调解室、村有调解员”的要求,依托县农经部门、乡镇政府和村支两委,建立健全了县市区、乡镇、村三级土地流转纠纷调解仲裁体系,形成了信访、调解、仲裁齐抓共管的调处机制。2016年以来,全省发生土地承包经营纠纷20525起,调处纠纷20469起,乡村调解18753起,仲裁委受理纠纷1772起,调解1716起,仲裁56起,案件完结率100%,有效维护了社会稳定,保护了当事人的合法权益,保证了农村土地流转顺利进行。

  下一步,我们将加大对农村土地流转及用途的管理力度,最大限度地发挥土地使用效益,在规范管理和健全监管机制上下功夫。

  1、加强土地流转分析研究完善政策体系尽快出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》,文件内容将明确:鼓励土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式,探索更多放活土地经营权的有效途径。鼓励农民联合与合作,引导土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等流转,提高家庭经营集约化、规模化水平。引导农民自愿以承包地经营权入股,转化为股权,统一流转给现代农业园区、农业科技园区或入股农业产业化龙头企业、农民合作社等。支持将农村“四荒”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)等资源经营权折股分配给集体经济组织成员后,实行股份合作经营,或与工商资本对接合作组建股份合作经济实体,促进农村资源有效开发利用。探索采用PPP、基建贷款贴息、政府购买服务等多种方式,鼓励新型农业经营主体参与高标准农田建设和农村土地整治。

  2、健全完善农村土地流转管理服务体系。健全村有管理服务站点、乡镇有管理服务中心、县市区有管理服务机构的土地流转管理服务体系。积极培育土地流转服务组织,在夯实公益服务组织建设的基础上,鼓励支持从事土地托管流转等社会服务机构建设。逐步建立完善土地流转合同备案制度,引导流转双方使用统一规范的合同文本。按照湘农发【2016237号文件要求,3年时间抓好县级交易市场运行规范建设,推进交易过程程序化、交易行为规范化、交易管理制度化。保证有专门的部门和工作人员负责受理、审批、审查及备案工作,为土地流转双方提供信息发布、资格审查、产权交易、政策咨询、权益评估、鉴证备案、合同监管、抵押融资等服务,提高土地经营权流转交易服务水平加强土地流转监测试点,积极探索土地流转规范化管理经验模式,逐步建立信息顺畅、运转高效、服务规范的农村土地流转服务体系。

  3、加快培育发展新型农业经营主体。坚持规划引领、分类指导、适度规模、农地农用原则,积极引导专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体参与农村土地流转,鼓励探索多形式、多途径的农业适度规模经营,落实新型经营主体用地、用电、税费、信贷、品牌创建等方面的扶持政策,推动有条件的农民专业合作社示范社、家庭农场示范场建设,着力打造一批产业特色明显、运作管理规范、示范带动作用大、社会影响力强的新型农业经营主体,使其成为全省引领适度规模经营、发展现代农业、提高农业生产力和市场竞争力的有生力量。

  4、大力加强农村土地流转规范管理。根据《土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等规定,坚持依法、自愿、有偿推进土地流转,制定土地流转方式(包含转包、出租、转让、互换、股份合作等)的具体操作办法。进一步建立健全土地流转合同制度、土地流转申报备案制度、土地流转程序制度、土地流转资料归档制度、土地流转风险防范制度。重点帮助农民规范建立土地流转台帐和档案,指导签订规范合同。加强流转前资质审查、流转中合同签订和流转后的全程监督,大力发展农业保险制度,降低经营风险和自然风险。坚持和完善土地用途管制制度,加强日常执法巡查,国土资源部门将依法查处借土地流转之名违规搞非农建设或其他破坏种植条件等行为,坚决制止和防止耕地经营“非农化”倾向,切实保护好农民集体土地权益。

  5、扎实推进土地流转纠纷调解仲裁工作。按照“一个场所、一支队伍、一套制度、一个章程、一笔经费”的“五个一”要求,加强县级仲裁机构和能力建设。强化乡、村土地承包纠纷调解组织和调解员队伍建设,与人民调解、行政调解、司法调解相结合,形成多管齐下的调处机制。落实调解仲裁工作场地,建设好 “一庭三室”(仲裁庭、受理室、调解室、档案室),抓好调解员、仲裁员的学习培训,落实仲裁工作经费,妥善调处土地承包和流转纠纷,依法依规推进农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作,为全省农村土地流转提供有力保障。这些措施落地后,您提出的关于“土地流转职能部门建设、培育市场体系、强化基础设施建设提升土地价值、规范土地流转程序、提高土地流转合同执行力”等建议将会得到有效落实。

  非常感谢您对我省农业农村工作的关心与支持!

  湖南省农业委员会   

  2017年918日    

  (联系单位:省农委农村经营管理处,联系电话0731—84491207)