经国家外专局批准，农垦农产品质量追溯体系培训团一行18人，2013年10月28日至11月17日,赴美开展了为期21天的培训，我有幸随团到美国参加培训学习。现将有关情况总结报告如下：

一、培训的基本情况

这次培训，严格按照计划进行。在洛杉矶，先后拜访了洛杉矶县农业部门、FCC总部、洛杉矶州立理工大学波莫那分校农学院等机构，与相关政府官员、大学教授、农技推广人员、律师等方面人士进行了深入交流，重点了解了美国农业概况、美国农业行政管理机构及职能、美国食品质量安全管理法律法规、食品和畜产品质量追溯制度等方面情况。在旧金山，先后实地考察了General Produce Company等两个农产品储运分销企业，并拜访了加州大学戴维斯分校生物与农业工程系，重点了解了美国农产品流通环节所采取的质量安全追溯措施和应用技术，以及美国农产品质量安全及追溯系统在农畜产品生产领域的应用情况。在华盛顿，拜访了美国肉类研究所（AMI）、食品科学学会（IFT）和马里兰大学，重点了解了美国运用市场机制引导食品生产企业建立追溯系统的主要做法，以及美国HACCP、GAP等食品安全操作规程落实情况。

二、美国农产品质量安全监管基本做法和特点

美国地处北美洲，本土以温带和亚热带气候带为主，农业生产条件得天独厚。国土面积962万平方公里，人口3.15亿，农业人口500万左右，约占全国人口比例1.5%。农业经营以规模化农场为主，全国共有农场约200万个，农场平均面积420英亩。农产品加工率高，农产品质量安全问题主要是加工过程中发生的微生物污染。据有关统计数据显示，其每年因此致死人数多达数千人。但从总体上看，美国政府与社会民众对农产品质量安全问题高度重视，形成了适合美国政体及社会特点的食品及农产品质量安全法律法规制度和保障机制。

（一）美国食品及农产品质量安全法律法规体系

美国政府非常重视食品及农产品质量安全立法管理工作，早在1906年，美国国会就通过了第一部有关食品安全的联邦法律—《纯净食品及药品法案》，目的是打击州与州之间出现的假冒伪劣食品、药品、饮料等问题。此后，随着美国大农业生产和食品工业的不断发展，政府先后出台30余部涉及食品安全的联邦法律。其中，涉及农产品质量安全监管的联邦法律主要包括：1938年通过的《联邦食品、药品和化妆品法案》（FFD-CA）和之后陆续发布的《联邦肉类检查法》（FACA）、《联邦禽类产品检查法》（PPIA）、《联邦蛋类产品检查法》（EPIA）、《食品质量保护法》（FQPA）和《公众健康服务法》（PHSA）等。

2010年底，美国某企业花生酱感染沙门氏菌共造成近80人死亡。该事件促使美国参众两院通过了《食品和药品管理局食品安全现代化法案》（以下简称FSMA）的立法请求。这部法律将重点对1938年颁布的FFD-CA进行修订，以在美国建立一个全新的食品安全监管模式。新FSMA法将成为美国涉及食品和农产品质量安全监管最重要的联邦法，因此受到消费者、生产者的广泛关注，被称为“一部历史性的法案”。据了解，FSMA中所提出的质量安全管理新规定主要有：在食品加工企业注册环节，要求所有食品生产企业都要建立危害分析和关键控制点体系（HACCP）;水果、蔬菜等产品要全面推行强制性安全标准,防范蓄意掺假。食品（含初级食品）企业要建立生产档案和追溯制度，预防食品安全事件的发生；一旦出现质量安全事件，法案授予FDA更多产品强制召回权力。外国食品供应商必须通过HACCP体系认证，每年需接受FDA的年检；进口食品如有被其他国家禁止入境的历史，将不允许进入美国。总之，FSMA法案的发布，将对美国本土食品及农产品生产者、进口食品及外国农产品生产者的生产管理行为产生较大影响。

（二）美国食品及农产品质量追溯制度

2002年，因“9.11事件”美国国会通过了《生物反恐法案》, 将食品安全提高到国家安全战略高度, 提出“实行从农场到餐桌的风险管理”,要求企业建立产品可追溯制度。但追溯制度在落实过程中，也遭遇到不少美国本土食品和农产品生产企业的质疑。

美国食品及农产品质量追溯制度，涉及到农产品生产、包装加工和运输销售3个环节，每个环节的追溯要求是通过不同的规程和制度来体现。在农产品生产环节，通过推行GAP管理体系，实现对农产品生产全过程的质量管理，同时在种子处理、土壤消毒、栽培方式、灌溉施肥、施药收获等环节获取追溯所要求的关键信息。在农产品包装加工环节，法律要求所有包装加工企业必须建立追溯制度，包括前追溯制度和后追溯制度：前追溯制度是要求加工包装企业要对产品加工包装信息进行记录；后追溯制度是要求产品接受企业要对接受产品的信息进行记录，并利用条码标识技术将追溯信息与产品批次准确对应。在农产品运输销售环节，法律要求运输企业、批发商和零售商之间通过各自建立相应的承接产品信息记录，实现食品供应可追溯。总之，美国的法律对食品生产、运输、销售过程中承担不同角色的企业，都要求做好信息记录和交换的要求，形成了美国农产品追溯制度的完整链条。在任何一个生产环节如出了问题,都可追溯到上一个环节，切实保证了产品的可追溯性。美国承担农产品包装、加工、运输、销售的企业，基本都通过了GMP、HACCP等第三方认证管理体系认证，因此普遍具有较强的执行力。

但由于涉及个人隐私和企业商业秘密，不少农产品生产企业并不喜欢政府监管其生产行为和涉及财务支出方面的信息，对完整记录生产信息所产生的成本也表示难以接受，为此，《生物反恐法案》做了让步：其中有关强制追溯的计划变成了自愿执行；但在州与州之间移动的牲畜要求强制追溯，相关信息以什么形式进行记录与传输，则按照各州的要求执行,但联邦政府有权提取相关记录进行检查。

2010年通过的FSMA法案明确提出：“FDA在听取国家农业部和州卫生、农业代表意见之后，与食品行业合作制定一个试点项目，促进食品接收者迅速、有效识别和缓解食源性疾病和其他危险”,在FSMA法案的第204节,对食品行业建立食品档案和追溯制度提出了具体详实的要求，具有很强的可操作性。应该说新的法案在建立质量追溯制度方面再次提出了较高的要求,

（三）美国食品及农产品质量安全法律体系的主要特点

1、联邦法与州法各成体系、互为补充。美国是一个联邦制国家，在联邦法律的框架下，各州有权根据本州实际制定并实行本州法律法规。因此，美国的食品及农产品质量安全法律体系的一个显著特点：联邦法和州法在颁布、执法、评估环节等都实行权限分立、职能互补。在联邦制定的食品及农产品基本法要求下，美国农业部（USDA）、卫生和公众健康部（DHHS）下属的食品和药品管理局（FDA）等相关部门出台量化规定；各州在不违背联邦法基本要求的原则下，根据各自实际制定监管细则并开展执法；各层级的自然环境（EPA）、农业和消费者保护机构则是执法情况的监督主体。此外，美国的法律颁布前，都需经历“部门提案—社会公示—逐层审定—登记发布—最终定稿—出版发布—编入法典”等过程，有较长时间的意见征求期，部门、企业、协会、消费者等各利益主体都有机会充分地表达各自意见，确保了法律制度逐步完善。

2、执法机构职能清晰、手段有力。美国食品及农产品质量安全监管涉及到多个部门，但不同部门职责通过法律进行清晰界定，按行业进行“纵向垂直”管理，权责一致。如USDA依法全权监管从田间到餐桌的植物及其产品、动物及屠宰后未加工产品的质量安全；FDA则依法全权监管食品加工产品（含生鸡蛋、3%以下肉制品、保健品等）的全程质量安全。联邦监管机构与地方监管机构行政独立，但联邦监管机构在各州均设有派出机构,USDA下属食品安全检查署（FSIS）和FDA针对动物卫生、食品安全中关键、重要环节，派出垂直管理机构和人员对企业直接开展现场监督与执法，能不受干扰的实现“一竿到底”的执法监管。州以下的质量监管部门重点对农场进行现场检查和检疫，授权发放农药喷洒许可证和兽医证，对农产品批发市场、餐饮业等进行质量监控，把好产品质量源头关。有关农产品质量安全方面的监管信息，联邦监管机构与地方监管机构有互相沟通的职责。

3、生产企业高度自律、规范管理。由于美国法律可操作性强、惩罚力度极具威慑力，加之国民维权意识强烈，企业违法成本极高，这一严酷的现实迫使其农产品及食品生产经营企业具有高度的守法意识和自律性，对本企业产品质量安全极为重视，其产品质量安全责任得到最大化体现。我们在参观General Produce Company等两个农产品储藏物流公司时了解到，企业在确定供货方时，都要求其必须提供由第三方检测机构出具的检测证明；供货方也都保留其生产纪录或者货物来源记录，一旦出现质量问题可追溯到相应的生产过程。为进一步提高质量安全水平，防止质量安全事故发生，一些大的食品企业已经开始实施更高级别的认证标准：如美国大型食品分销商组织推出的safety quality food（SQF）认证标准要求更为严格，甚至达到苛刻的程度。

三、启示和建议

21天的培训学习，感受颇深，深切体会到中美两国在农业生产经营体制、法律监管机制、市场经济环境等方面所存在的巨大差异。我国虽不能照抄照搬美国农产品质量安全监管方面的制度与做法，但美国一百多年来在食品及农产品质量安全监管方面积累的经验、采取的有效举措，确实值得我们借鉴学习。

（一）启示

１、必须充分运用风险管理理念，建立预防为主的质量安全保障机制。美国非常重视风险分析和风险控制，其制订的农产品和食品质量安全法律法规及政策都有比较完善的关于风险分析的规定，并配有行之有效的预防措施。例如，新颁布的《食品安全现代化法案》，要求全面推广危害分析关键控制点（HACCP）制度，要求对食品生产过程中的原材料生产、加工、流通、消费各个环节中的危害进行风险分析，并按照相关标准实施产品控制。目前，HACCP已被广泛认可为当前确保食品安全最有效的措施；同时，美国政府又通过制定一系列关于农药、化肥、食品添加剂使用方面的标准和规定，预防出现由于投入品使用不当导致的农产品、食品质量安全问题。

２、必须建立有效的质量安全追溯制度，从根本上落实企业的质量安全责任。虽然，我们在美期间所考察的农产品加工企业，绝大多数并没有利用追溯信息技术、条码标识把产品各环节的信息贯穿衔接起来，但实际上质量安全追溯制度已在企业间得到十分有效的实施。例如，为了避免因为产品质量带来的风险，食品生产链上的企业在与农场签订农产品收购合同时，一般都会提出保留农业生产记录的要求；运输食品、农产品的运输车辆上一般也会配有GPS定位仪进行跟踪；原料产品的来源与去处都会有准确的记录。这些做法，已成为美国企业完善产品质量管理、分清责任归属的重要抓手。

３、必须建立高效务实的技术标准推广机制，大力推行食品及农产品标准化生产。美国的农场主多数受过农业相关专业高等教育，懂技术、善管理，对农药、化肥使用等方面的新技术有较强的学习和应用能力，各种技术标准能够得到比较好的执行。同时，美国各级农业部门内部都有负责技术推广的行政管理机构，具体的科研和推广工作则是由大学负责。通常这些农业技术推广机构设在州立大学，从事农业教育的人员必须有一半左右开展农业科研和推广工作，主要负责重大农业技术推广项目和特殊技术领域研究工作。另外，各州政府相关部门每年会在网上公布详细的农技推广培训计划，通过举办各种类型、不同专题的培训，答复农场主的技术咨询。这种完善的教育、科研、推广体系，为美国农业生产经营保持较高水平提供了有效支撑。

４、必须鼓励和支持建立第三方组织，充分发挥其在提高食品及农产品质量安全水平方面的重要作用。第三方非政府组织在美国公共卫生和食品质量安全管理方面发挥着独特的重要作用，为保证社会各方利益意见在法律法规中能够公正公平地得到体现，美国政府鼓励行业研究会等第三方非政府机构开展食品安全管理新技术的评估、研发、推广，为政府决策提供参考。本次培训中，我们拜访的美国食品科学学会（IFT）就正在开展全球食品可追溯性方面的研究，其研究成果将提供给FDA，为细化《食品安全现代化法案》提供科学依据。同时，美国的第三方组织在开展质量认证方面也发挥着自身独特的作用，目前美国食品生产企业积极推行的HACCP、SQF等认证体系都是由第三方组织提出并推广的，其科学的管理理念和做法在保障食品安全中发挥了积极的作用，受到了广大食品生产企业和消费者的普遍认可，在全面提升美国食品质量安全生产水平过程中发挥了重要作用。

（二）建议

1、进一步完善我国食品及农产品质量安全法律体系，为食品质量安全保驾护航。探究美国食品及农产品质量安全水平较高的原因，关键在于其具备完善、有力的法律保障体系。近年来，我国虽然已陆续发布了《食品安全法》、《农产品质量安全法》等一系列法律规章制度，但其仍然缺乏有效的可操作性，法律威慑力不足，不能给造假、贩假、售假等犯罪分子以严厉的有效打击。建议借鉴美国等发达国家的经验，从国家层面进一步完善食品质量安全法律法规和制度体系，细化职责和分工，从进入市场的食品、农产品及其相关投入品抓起，强化职能部门监管手段、加大处罚力度，充分发挥法律法规的震慑作用。

2、进一步强化食品及农产品质量安全责任主体，建立有效的食品及农产品质量安全保障机制。一是要进一步强化食品及农产品生产加工经营企业对保障其产品质量安全的主体责任，确保其切实提高产品质量安全水平。二是要继续强化政府监管职能的同时，应支持大专院校、科研单位等技术单位，开展法律法规、技术体系等知识的培训与宣传；支持行业协会等第三方非政府组织积极开展质量安全技术、标准研发、推广及认证等活动。三是要充分发挥社会舆论及广大消费者对促进食品及农产品质量安全的监督作用，形成良好社会监督氛围。

3、加强农垦农产品质量追溯制度体系示范推广，更好地带动农场周边企业开展农产品质量追溯制度建设。国内外实践充分证明，建立有效的农产品质量安全追朔制度是提高食品及农产品质量安全水平的重要抓手。农垦农产品质量追溯制度建设工作开展十多年了，积累了不少成功经验、但也有一些需待改进的地方。今后应重点简化农产品质量追溯程序，使其操作简便，让农垦农产品质量追溯信息系统在更大范围内得以推广与应用。