2014年1月6日，由中国农业部农垦经济发展中心组织培训团前往美国华盛顿、洛杉矶和旧金山，进行为期21天的关于美国现代农业发展及创新应用培训活动。培训团一行15人，人员分别来自中国农垦经济发展中心、中国农业科学院、黑龙江省农垦总局、广西壮族自治区农垦局、海南省农垦总局、云南农垦集团有限公司、（河北）国营中捷友谊农场、河南省黄泛区农场、湖北省国营武湖农场、广西农垦国有沙塘农场、广西农垦国有东方农场、湖南省土壤肥料工作站。在此期间，培训团分别在加州州立大学圣伯纳迪诺校区（California State University San Bernardino）和美国国际FCC集团公司培训中心接受业务培训，除此之外先后还考察访问了美国农民联合会(National Farmers Union)，全球冷链联盟(Global Cold Chain Allance)，山圩家庭农场（Fair Hill Farm），美国洛杉矶农业委员会，美国农业部盐碱实验室，美国露天农夫市场，萨克拉门托县农业局，康特拉考斯塔郡农业委员会等机构，培训团重点了解并学习了：美国农民联合会发展与政府农业政策制定情况，冷链行业与在食品安全方面作用，美国家庭农场经营情况，美国农业发展的历史，美国农耕技术推广应用，美国传统农业与现代农业的比较应用，美国农产品包装要求的追溯，精准农业运用与应对盐碱土地耕作技术研究，美国农夫市场现状，美国农场发展现代农业的历程和经验，发达国家农场现代农业产业体系构建情况，发达国家农产品市场体系的构建及农产品贸易政策情况，如何推进农垦农产品质量安全及市场体系建设，美国县农业局基本情况，加州农场设施农业和生态循环农业情况，美国农场农业发展情况，农场机械化和农场农业技术的创新运用等内容。团组在培训访问期间还进行多次内部学习交流讨论会，各位团员一致认为美国现代农业具有如下方面具有显著优势：1、美国政府对农业发展扶持政策；2、美国农业立法体系；3、美国农业科技的研发与应用推广；4、美国农业经营模式和产业体系；5、美国农业的可持续发展。

一、美国发展现代农业的主要做法

（一）美国政府对农业发展扶持政策

美国农业资源丰富，科技水平先进，市场体系发育健全。其农业支持政策体系比较完善，在促进美国农场主增收和稳定农业发展方面，发挥了重要作用。近几年美国农业政策的主要目标重在扩大农产品出口，并且提高美国农产品在国际农产品市场上的竞争能力。美国农业补贴金额巨大，补贴方式上主要以价格补贴，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴。但近几年美国开始注重农业基础设施投入，改善农业基础设施，农业科学政策，资源保育补贴等方面，如土地休耕计划、农田水土保持、实地保护、草地保育等。同时，美国政府采取扩大农业信贷的政策，增加了对农村经济发展的贷款，促进了农业现代化的发展。此外，美国通过农业立法的形式，为农业支持政策提供一定的法律保障，促进农业的稳定发展。美国农业支持政策的调整特点主要表现为：其一，美国实现农业政策目标的措施以及农业支持政策内容不是由政府发布政令，而是以农业立法的形式确定农业政策；其二，市场是不断变化的，农业补贴的方向根据市场的变化来调整；其三，所有的农业支持政策都细化到具体项目，用立法形式来进行具体项目的管理，体现农业政策的项目化和项目管理化。其四，农业协会在政府制定支持农户发展农业政策上具有不可忽视的作用，是搭建农户与政府的平台。（如访问的美国农民联合会(National Farmers Union)）

（二）美国农业立法体系

20 世纪30 年代，美国遭受了严重的经济危机，农业收入从 1919 年的 170 亿美元下降为 1921 年的 90 亿美元，农村人口平均收入大幅减少，由 1929 年的162 美元下降到 1933 年的 48 美元，农场平均净收入从 695 美元下降到 300 美元。为了摆脱经济危机给农业生产造成的损失，美国政府开始重视对农业进行立法，从革新弊端、复兴产业、救济失业人民等目的出发，先后制定了 100 多个相互配套的农业法律法规，形成了以 《农业法》 为中心和基础的农业法规体系，这些法律、法规推进了美国农业沿着既定轨道前进，有效地推进了农业的顺利发展。1929 年 6 月 15 日，美国制定颁布了 《农产品销售法》，该法规中对稳定农产品价格及流通渠道作了详细规定，防止农产品价格出现大幅波动。1933 年，为了有效防止经济危机给美国农产品市场造成滑坡影响，美国政府制定了《农业调整法》，内容涉及土地调整、农村金融支持以及农产品流通运输等，其基本目标在于有效解决生产过剩问题，提高农产品市场价格，不断增加农民收入。为建立健全农业立法的法律体系，美国政府在经济危机过后，不断颁布新的法律、法规，主要包括农业市场过渡法、农产品贸易法、农村发展法以及农业研究推广与教育法等，这些法律的制定旨在通过加强和完善农业产的市场导向，减轻政府的财政预算压力，提升该国农产品竞争力，促进农产品出口贸易。2002 年通过的 《农业安全与农村投资法案》，在农产品补贴、粮食援助计划以及扩大资源保育面积等方面给予了明确规定。2007 年美国政府修改了 《农业法》，增加了对农业保险的保障力度。2008 年通过的《农业法案》，更是将农业补助金额总量提高，达到了 2900 亿美元，还扩大了原有农产品的补贴范围。美国立法体系的特点可归纳为：

第一、加强农业土地资源开发和利用方面的立法。美国非常重视加强农业土地资源开发和利用方面的立法，在南北战争时期颁布了 《宅地法》，后来又相继颁布了 《荒地法》、《土壤保持和国内生产分配法》 等法律。美国政府在农业发展过程中大量出售国有土地，私人土地占美国国土面积的 50%以上。美国政府土地管理局还从维护国家长远利益与土地资源最优配置方面出发，依法对私人土地进行有效管理与协调，并通过制定有效的政策、规划措施促进其顺利发展。

第二、注重对农业投入方面的立法。美国政府于1933 年制定了。《农业调整法》，明确规定要加大对农业投入，特别是政府对休耕土地提供补贴，为农作物生产提供无追索权贷款等。该法律还对农村金融的信贷支持给予了明确规定，要求联邦土地银行联、邦中介信贷银行以及合作社银行要相互配合，明确分工，共同构成美国农业信贷系统。

第三、加大对农业保险立法的力度。美国在农业发展过程中非常注重对农业保险的立法工作，先后多次修改了 《农业法》，提高对农业保险的投入力度，增强农业抵御风险的能力。在美国的农业保险立法中，清晰规定了它们的农业保险制度模式，即由政府建立保险公司，来经营政府支持的农业保险。美国农业保险立法对整个制度构架，包括组织管理机构、经营主体确认、相关保险机构准入规定等都作出了规定。同时美国的农作物保险法对财政和税收政策规定得很仔细，不仅规定了要由政府公共财政提供保险费补贴，而且补贴经营和管理的全部费用，还由省政府和联邦政府两级提供再保险支持。

第四、重视农产品价格支持和保护方面的立法。美国政府十分注重对农产品价格进行保护与支持，依法实行农产品生产不足补贴，有效保护劳动者的合法权益。制定了 《食品农业资源及贸易法》、《农业贸易发展和援助法》 等农产品价格支持和农产品流通方面的法律，通过制订农业计划对大田作物的生产、销售与贸易进行有效支持。

第五、重视农产品国际贸易方面的立法。美国对于农产品国际贸易的法律建设也非常重视。为了将传统农业转变为现代农业，促进农业商品化迅速发展，美国于 1996 年 4 月制定了 《联邦农业完善和改革法》，决定用 7 年时间逐步降低政府对农场主的补贴，保障农场主完全自主地进入国际市场。从 2003 年开始，美国政府完全取消对农场主的补贴，让他们更好地参与到市场竞争中去，增强其市场竞争力。

（三）美国农业科技的研发与推广

美国以大学为基础的农技推广体系是其中的典型代表。为有力推动农业发展,有效解决农村问题,美国国会于1914年建立以赠地大学为核心的推广体系极大提高了农业生产力和推动现代农业发展。美国的农业科技成果推广率达80%以上,农业科技对农业总产值的贡献率超过75%。美国农技推广体系是一个立体结构,主要由联邦推广局(MFA)、州农业推广中心、州立大学区域农业试验站和县农业推广站(办公室)等4个层次组成。农业部联邦推广局负责全国农业推广体系的宏观管理和协调,向州推广中心提供资金和帮助。州一级的推广服务,一般由州农业推广中心(隶属赠地大学)负责,其集科研、教学、推广于一体, 上对联邦推广局和赠地大学负责,对下管理全州推广工作。区域农业试验站由农学院依据区域生态环境特点和农业产业发展需求而建,负责人由农学院院长聘任。县推广站是面向农场主、农业企业、城镇市民和志愿者服务的基层单位,由州推广中心负责。可见,赠地大学及其农学院是推广体系的主体,居于核心地位,负责组织开展全州的推广服务工作,拥有“州推广中心(学院推广中心)-区域试验站(研究与教育中心))县推广站(办公室) 3个层次的组织体系,职能机构体系完善。可见美国科技研发运营推广的特点可归纳为：

第一、强调和凸显推广体系的教育性。整个推广体系以赠地大学为核心,是作为教育体系而不是政府体系为个体、组织和联邦政府服务。州立大学农学院教师既承担科研和教学工作,还负责成果的推广,从而确保科研、教育、推广三位一体。农业推广是以教育方法而不是财政方法或行政方法进行,教育已成为重要理念,推广工作通过教育的形式传授有关人类、动植物的专业知识,将研究成果及时传到基层。推广人员严格遵守自身作为教育者的角色,不能代替农场主进行决策或思考,他们仅提供无倾向性的实用知识,采用与否由农场主决定。教育机构以非正式的形式提供无偿服务,个体和组织根据自身需要自愿参与,推广形式易于接受,保障了推广工作的有效性。

第二、重视和采取多元化、有效的推广方式方法。美国大学采取的推广方法既有自下而上的“农户一推广人员一推广专家一科研”推广方法,还形成由市场信息中发现有价值的科研内容、交由专家立项研究,然后再自上而下推广到农户的方法。交叉式推广方法的运用将推广和科研紧密联系起来,避免了科研内容与农民实际需求脱节的现象,从而提高推广效率。通过多种形式的推广服务实现技术和信息的有效传播。有推广人员在田间地头面对面地向农场主指导和示范技术的使用,也有农民根据需要自愿参加在大学举办的各类培训课程;在日常的培训、教育活动中,有专家提供咨询服务和参与式培训,也有社区交流会议和现场观摩等一系列灵活的方式。推广工作广泛采用网络、广播电视、卫星遥感等高科技手段,其中,赠地大学的推广网站和YouTube、Twitter等网站有丰富的内容。在线服务和远程教育等使农户可足不出户就享受推广服务,提高工作效率、拓宽覆盖面并节约推广成本。

第三充分利用大学资源,选聘优秀推广人员。赠地大学是农业人才的输出源,赠地大学的农业教育为美国农业发展奠定了良好基础。赠地大学曾规定,“所有在校生都必须完成规定的农业教育才能顺利毕业”。农业专业教育培养了大量的专业农业人才为农业的教学、科研和推广服务,同时农业基础教育的普及也降低了农技推广难度。大学拥有学科门类齐全、多学科相互渗透、人才和设备齐全、科研条件优越、科研手段和经验丰富等优势,这使得大学在进行综合性的应用研究、基础研究和新技术的突破研究上具有投入低、收效快的比较优势。基层推广人员由赠地大学农学院负责招聘和管理。推广人员选聘程序规范、条件严格,通常要求应聘者具有高学历和农学专业背景,有较好的思想品质、工作态度和人际关系,面试考察应聘者在教育与培养、技术能力、工作经验、交际能力、领导能力、组织能力、表达能力、分析能力、举止作风和工作积极性等10个方面的表现。合格者签约并分配上岗,一次聘用期为2年,每年进行述职考评,根据考核结果决定工作晋升、解聘和续聘。

第四、注重推广工作的多方面合作。合作是大学主导型农技推广体系的本质特征。大学在美国推广体系和运行中的合作是多方面的,但主要体现在联邦、州政府、县政府与志愿者在项目工作中的合作。“这是规范美国联邦农业技术推广机构与州农业技术推广站之间关系的基本原则,也是美国农业技术推广体系的灵魂和核心”。依托大学的农业试验站与州!联邦和国际机构或专业协会的合作使其能够接触全球的科学进展,获得最新技术。农技推广服务对象广泛、工作内容全面,在实际的推广工作中大量使用志愿者和兼职人员。各县农业推广站的推广人员虽由赠地大学农学院委派,但推广计划助手和辅助人员则由县政府配备。有些县推广站的推广人员报酬也由赠地大学和县政府联合筹集发放;有的县还和州立赠地大学签订协议,为县农业推广站建设无偿提供土地和设施。大学的县推广站专家还与农业部和州农业部门(或有关机构)驻县推广中心的官员进行紧密合作,共同开展灾害评估、土地资源利用监测等工作。

（四）美国农业经营模式和产业体系

在建国之初，美国就确定了家庭农场制度。美国的农业生产经营单位约90％是规模不等的家庭农场，其余的是合伙农场和公司农场。他们都是以家庭农场为基础组成的合伙制或股份制农场。随着美国农业的发展，农产品市场的开拓、科技进步和大范围配置资源，行业间的分工越来越细，生产要素逐步向优势农户集中，加速了农户之间的联合与重组，农场数量逐渐减少，规模扩大、专业化程度越来越高。机械化的技术和密集化的经营大大提高了家庭农业的劳动生产率和土地产出率，提高了经济效益。目前美国每个家庭农场的经营规模大都在数十公顷以上，全国最大的农场面积超过1333hm2 , 年产值在5万美元以下的农场占总数的74％，农业产值只占9.5％；年产值在5-25 万美元的农场占总数的20％，农业产值占31.3％；年产值在25万美元以上的农场虽然仅占总数的5.9％，但其农业产值却占59.2％。在美国农场构成的数量变化趋势中，美国农场的总数在迅速减少，小农场有所减少，中型农场有所增加，大农场保持稳定，相应地农场的平均用地面积不断扩大。

随着美国农业的发展，其产业化程度越来越高产业体系不断健全和延伸，农业各个领域出现了大批为农业服务的各种中介组织，把农业的产前产中和产后所有环节组成一个有机整体成为农业综合体。美国的农业合作社主要有3种类型：供销合作社、信贷合作社和服务合作社。合作社将千家万户的家庭农场和市场连接起来，有效地避免了市场风险。此外，作为社员的代表，合作社还肩负着其他重要职能，如代表农场主同政府、议会、工商届及外国机构进行对话、谈判，以维护社员的共同利益，组织农产品信息传播，与其他行业建立联系，对国家农产品检疫、食品立法提出建议等。

二、美国现代农业发展与创新运用给我们的启示

第一、农业支持政策全面权衡短期与长期以及各方利益

美国的农业支持政策的出台和实施都是以法律作为依据和支撑，这就使支持农业的政策具有法律保障，而且对具体的政策项目、相应的预算支出规模、政府执行机构的职责范围都作出了明确的规定。这一做法不仅公开、透明，保证了农业支持政策的稳定性和公开性，降低了政策的执行成本，而且做了量化的规定，从而使任何一个美国农场主都可以大致估算出自己所得的补贴。

美国农业支持政策并不直接对农产品价格保护来调和农场主既得利益，注重市场的调控，但是基于局部个别受灾地区农场主利益考虑，美国的农业保险支持政策很发达，这样政府通过间接协助市场来达到各方利益的平衡。政策对于基础设施的投入逐年加大，越来越说明美国重视市场经济规律和世界贸易规则，灵活运用政府支农政策的方式来保障本国现代农业的发展。给我们的启示：加大政府对农业的补贴力度。我国政府对农业的补贴包括综合性收入补贴和生产型专项补贴。以价格补贴为主，贴息贷款为辅。补贴面较广，补贴很分散，补贴的作用难以集中发挥。我国应借鉴美国的补贴政策，将农业补贴政策的目标瞄准为增加农民收入和提高农业综合生产力，加大一般农业服务的支持力度，对粮食主产区农民的粮食加大直接补贴的力度。

第二、用立法来为农业发展保驾护航。

美国农业政策以立法为依据，农业政策由国会通过的农业法案规定，农业法案每5年修订1 次，以法律形式规定农业政策的具体内容、政策重点和政策举措。立法是政府制定农业政策、实施农业计划的基础。各项农业法律不仅规定了政府对农业政策的基本取向，而且还规定了政府调控干预经济发展的基本权限，政府行为只能限定在法律规定的范围之内。在近百年美国的农业法律变迁中, 农业法的内容由过去早期的农业保护逐渐转向现在全面的农业支持。从其农业法律创新的内涵看, 呈现出明显的阶段性特征,由过去孤立的农业保护立法, 转而走向主动而全面的农业支持。法律变迁中, 既充分尊重市场运行机制的支撑作用, 尊重农业生产发展的内在规律, 又强调政府的功能与作用。农业支持中, 政府主动设计与农业自主配合有机耦合。水土保持、环境保护、农村公共设施服务、区域协调发展、科技研发推广等方面的财政及信贷支持也在法律中作了明确规定。当前我国农业在国民经济中的地位更加重要，需要解决的“三农”问题更加迫切，农业农村发展的任务更加艰巨，必须进一步强化政策和完善农业支持保护体系。为此，要继续完善我国强农惠农富农政策体系， 建立健全农业支持政策的法律保障体系，立足于推动农业农村持续发展，针对农田保护、农业水利建设、农业科技投入、农产品质量安全、农业专业合作社、农业生态环境保护等影响长远发展的重点难点问题，出台专门的法律法规，强化农业政策的立法保障。

第三、美国农业科技研发与推广相辅相成，形成合力。

美国实行的是推广、教育与科研紧密结合成一体的推广体系，这一过程的建立经历了漫长的过程，最终以一系列法律、法规的形式固定下来，并不断发展完善。美国农业科技研发体系和农业科技推广体系二者的有机结合，相互配合，共同合作，才不断巩固和发展了美国的现代化农业。这其中有农业民间协会，大学在科研与推广上发挥着挑大梁的作用，而农业协会也具有桥梁的特殊优势，它直接面向农业经营者，在推广科技技术的同时即满足了农民作业的需要也获得了自身发展所需的财富积累。法律在农业科技研发与推广上也具有不可忽视作用，美国农业科技推广体系是在《赠地学院法》、《农业试验站法》和《农业推广法》的法律基础上建立的，《农业试验站法》在这三个立法中起着桥梁和纽带作用，以完善的法律体系来保障农技推广服务的顺利开展。把农业科研纳入法制化轨道是确保农业科研政策连续性和有效性的重要前提。在过去 100 多年里，美国出台了一系列关于农业科研的法律，严格规定了农业科研的运行机制与经费投入等，使农业科研事业的发展实现了有法可依。农业科研、教育与推广的密切结合是促使美国农业成果转化率保持较高水平的重要原因，也是农业科技推广体系顺利运行的基础。美国的中央和地方的农业科研部门具有明确的分工和协作机制，其农业推广的许多项目都是采用了需求驱动的研究。最后，美国农业科技技术研发与推广还受到市场的决定，只有实验室的课题被市场所需求，即有企业支撑，哪怕资金很少，都可以得到政府的专项资金投入，反之，政府不会出一分钱在其课题上，所以美国农业科技的研发成果都是真正满足于农业生产革新需要的，所以推广也很容易。

第四、美国农业规模运营以及完善的产业体系有效提升市场竞争力。

美国农业生产主要是以家庭农场为单位，规模化程度较高，为集约农业的有效发展提供了良好的基础。农村合作社的出现可使政府和农民直接的沟通，弥补了政府在实际发展集约农业时的诸多劣势，可以有效地加快政策推进实施、技术推广、信息共享等服务，同时可以实施联合一体化生产，推动机械化、生物技术的大规模应用，增加单位面积产量，最大限度地提高经济效益，降低农业生产成本。加强农业服务体系建设，不仅是要提供农业生产方面的服务，还要提供保障性服务，例如对于改变粗放型农业生产向集约型农业生产的农户提供保险服务，提高农户抵御风险的能力，提供农产品的加工和销售渠道，使农户加快实现现代化生产。在市场经济制度下，明显具有竞争优势。

农民自强自立是家庭农场的发展之本。对比美国家农场经营经验，得出启示：对于农业的发展而言农民是源动力，家庭农场的发展不能一味的只靠政策的保护和支持，农民首先要有自强自立的经营理念。只有农民的经营理念不断更新、农民素质不断提升、农业技术不断推广、农民积极性不断提高，在良好政策和制度的基础上，家庭农场才能不断推动我国农业的发展。

第五，美国农业的可持续发展。

为了保护农业生态环境，充分利用农业资源，提高农业劳动生产率以及农产品商品率，保持农业的竞争力，美国特别重视农业的可持续发展。在合理利用自然资源、维护农业生态环境的情况下，实行农业科学技术的创新，保护好自然资源，以生产足够的食物，满足当代人类及后代对农产品的需求，全面促进农业的可持续发展。既满足于当代人的需求，又不妨碍后代人对农业自然环境的需求。为农业可持续发展创造有利条件，提高农业资源利用率和农业生产率，通过适合的资源投入和科学的协调发展，既保证农业可持续发展的持续性，又保障农业资源的可持续利用，促进生态、经济的全面发展，保持在国际地位中的农业竞争力。

三、建议

第一、完善农业立法，加大政策投入的有效性和方向性

结合美国在立法和政策的经验和做法上，明显感觉每一项的法律和支持政策的出台都是为了适应农户的发展考虑，我们国家应该继续从农户发展利益出发，制定和完善法律，思考的方向从下至上。

考虑可持续发展政策，顾忌农业长远发展利益。美国出台的休耕补贴就是值得研究的政策，它科学的考虑到地力的供给平衡，从科学的角度来维护生态的平衡，又从人性的弱点来促动这一行为的落实，通过休耕补贴来权衡自然环境保护与农户利益得失。我国在今后政策支持上应该有所考虑制定一些权衡公共利益与个人得失失衡时，通过政策支持来协调发展的好思路。

加大基础设施，科技研发、农民培训等间接促进现代农业发展政策。农业支持政策的保护不应该直接干预产业的发展，应该尊重市场的灵活调控，但是发挥间接的政府职能作用，通过间接面进行投入，争强农业发展的核心竞争。

第二、加快推进家庭农场经营模式，构建社会化的产业服务体系

加快推进土地集约化、规模化的经营，引入第三方服务体系（如农业协会，冷链物流等生产环节服务体系），加快我国农业现代化发展。建议以全国各农场为试点，推动农业规模化运营方式的探索，并加强第三方产业服务体系的合作，把方法和经验进行积累和摸清后，在全国推广。在此期间农村可以进行土地确权和流转工作，尝试家庭农场和土地规模集中运营。

第三、充分发挥其科研院所和高校作用，注重与市场的对接。

我国的农业科研院所和农业高等院校的科研行为与市场需求，与农民需要存在相当大的差距，造成的结果是一方面农民的有效需求不足；另一方面却也是农业科技成果的有效供给不足。应借鉴美国农业科技推广经验，重视农业科研机构与农业企业、专业协会、农户及相关涉农机构的有机衔接和相互促进，将农民的科技需求放于首位，建立测重应用的科研评价体系，充分调动科研机构和农业院校的积极性，建立专业技术人员、农民、企业广泛参与的多元化的农业技术推广队伍，缩短了创新技术与应用者的距离，以提高科技成果的转化率，促进农业科技推广工作。

中国农业部赴美国现代农业发展及创新应用培训团成员名单：

杨培生、赵慧卿、胡清秀、周旭英、于连治、雷鹏、王秀涛、罗家传、王立华、彭福茂、黄永润、赵柏荣、黄富宇、王任飞、黄燕飞

2014年1月27日