改革开放以来，大部分的竞争性产业已经实现了市场化，但是粮食流通体制改革反反复复，难以进行市场化改革，有时甚至还有逆市场化的趋势。

　　这不仅与粮食经济的重要性有关，而且还有着更深层次的原因（本文所说的市场化不是指粮食完全由市场来调节，而是市场发挥基础性作用、政府适当、适时参与并矫正其缺陷的市场化）。具体来说有以下几大因素阻碍、延迟了粮食流通体制以市场为方向的改革。

　　一、对粮食的非经济性质的矫枉过正

　　粮食是一种特殊商品，其特殊性主要体现在，它承担了不少非经济职能。

　　一是保证人们生存的社会性质；二是确保稳定供给的政治性质；三是确保国家经济安全的战略性质；四是粮食的公益性质；五是粮食经济本身内含的产业弱质性，等等。我们从经济学的基本原理知道，这些非经济性质是市场失灵的区域，光靠市场机制是无法解决的，必须依靠政府的力量加以矫治。由于粮食关系到国家的生存、发展、稳定，国家为了确保粮食供给，在市场力量与政府力量的分工和协调的选择上，就比较偏重于政府力量，认为只要多用行政力量就会较好地解决粮食的非经济性质。这就使得行政力量在弥补市场机制对粮食经济调节的缺陷时矫枉过正。一是过分强调粮食的社会性质，考虑粮食的经济性质不够。长期以来，我国都是一个粮食短缺的国家，粮食在国民经济中地位甚高。甚至在粮食供过于求时，也是如此。在历来的粮食流通体制改革中，政策偏好总是刺激粮食产量的提高、扩大和保证粮食生产面积，而较少考虑通过市场化来淡化社会约束，导致粮食的社会性质强于粮食的经济性质，更多地考虑粮食的社会效益，而较少考虑粮农的经济效益。二是过分强调粮食的经济安全，较少考虑利用我国强大的需求影响国际市场，通过粮食的国际贸易来提高粮食的安全保证率。三是过分强调粮食的战略性质，较少考虑粮食的产业性质。非经济性质也说明了决策者对粮食市场稳定的担心和信心不足，就想利用行政管制来确保粮食的社会性质、粮食的经济安全和粮食的战略性。由于粮食不象农业的其他产业，因为具有战略性、社会性和国家经济安全等诸多非经济功能，使得决策者在使用行政管制时，往往具有十分充足的理由，即使是明显的不正确甚至是制度的倒退，反对者也难以找出比粮食的战略性、社会性和国家经济安全更重要的理由，从而粮食流通体制改革在利用市场机制上受到了很大的阻力。

　　二、我国有强大的行政管制能力和条件

　　我国的粮食流通体制改革经过多次调整，仍然是以行政干预为主导，市场作用为辅。

　　这与我国的政治体制分不开：一是我国的粮食经济还没有摆脱计划经济偏好，决策者继承了计划经济的衣钵，仍然有较大的行政权利，有强大的行政管制能力和行政推动力。往往在粮食市场供给偏紧时，决策者自然而然就想到利用行政管制，因为这来得快，可以起到立杆见影的结果，决策者也比较放心。这是粮食流通体制中行政力量过多过滥的总根源。二是有完善的行政网络或者说组织资源。行政力量过度也与我国有得天独厚的行政管制条件分不开。因为建国初期，为了解决粮食短缺和为工业化提供积累和条件，在粮食管理上，逐步实行统购统销，同时为此建立了遍及城乡的粮食管理部门、粮食经营企业、粮食经营门店。在改革开放以后，这些传统的管理网络，政府还能够有效地动员和利用。这些条件都为决策者偏好行政管制、过多利用行政力量达到自己的目的提供了极为有利的条件。为了节约管理成本、组织成本，为了解决眼前的粮食供过于求或者供不应求的问题，都会自觉不自觉的利用这个既存网络和组织资源。

　　三、对行政力量过分迷信和器重

　　由于传统粮食流通体制在解决我国粮食的供给上起了很大的作用，决策者比较信任行政管制的作用，有时甚至到了迷信行政管制的程度，不习惯利用市场来达到自己的目的，甚至不相信市场在资源配置、调动农民积极性方面的正面作用。

　　或者虽然利用市场机制，但是还是不放心，仍然将其置于行政力量主导之下。另外就是过高估计了政策执行环境。很多政策都必须要有比较适宜的制度环境。传统的流通体制有传统的制度环境与之相配套。改革开放后，市场观念已深入人心，市场在许多方面已起主导作用，粮食作为一种特殊的商品，也不能游离于市场作用之外。但是行政管制偏好者总是认为只要具有强大行政管制能力和完善的行政管制网络，行政管制就能以最小的成本、最快的速度达到预期的目的。如1998年下半年的粮食政策高估了行政措施的效力，甚至带有很强的干预农业微观运行的偏好。垄断收购渠道，在计划经济的制度环境下，应不成问题，但是指令性政策对市场的销售作用已减弱，垄断收购渠道的成本太高，同样，粮食的顺价销售若在计划经济的环境下，完全可以达到目的，但是市场定价已成为市场规律普遍发挥作用的今天，顺价销售的初衷则难以见成效。粮食的省长负责制在过去粮食短缺的情况下，省长负责制是一种权利，也是地方和中央讨价还价的本钱，还是地方政府政绩的依据，而当前仅仅是一种责任而已，省长负责制必然不能起到应有的功效。

　　四、粮食制度变迁的路径依赖性质与体制锁定

　　按照新制度经济学的观点，初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些。

　　路径依赖形成的深层次原因，首先是利益因素。一种制度形成之后，会形成某种与现存体制共存共荣的组织和利益集团，或者说他们对这种制度有着强烈的需求。他们总是努力去维持和强化现有制度，使之在既定轨道持续下去。“初始制度集合的报酬递增特征为生产活动提供了负激励，它在现有制约下创造了一些组织和强有力的利益集团，他们以自己的利益来影响政治实体”。粮食流通体制中行政力量总是难以减少和规范，也是粮食流通制度的路径依赖性质。因为决策者有利用、有依靠行政手段配置粮食资源的传统、经验和惯性。一是有传统。建国以来，在粮食生产经营上一直是计划经济、利用行政力量来配置粮食资源，来调整粮食相关利益主体之间的利益分配。二是积累了一定的经验。利用这个手段解决了改革开放前粮食供不应求时的粮食分配问题，强制性地使粮食供求平衡问题（当然是低水平的、半饥半饱型的平衡）。在这方面还积累了很多经验，用起来非常顺手。三是有一定的运用偏好和惯性。正因为长期使用，有运用经验，所以即使在市场经济条件下，也有强烈的行政管制偏好和惯性，舍不得放弃和更改。正因为有这些因素的影响，在粮食流通体制改革时，总认为使用行政力量比较放心、比重新设计新的制度成本低。对旧体制的这种依赖性质，势必会使旧体制进入锁定状态。

　　五、有强大的既得利益压力集团

　　国家在粮食政策上难以舍弃的行政管制偏好，这也与粮食部门、粮食产业强大的压力集团有很大的关系。

　　一是有一批带有传统调节理念和自身利益的干部队伍和专家。几十年的粮食计划经济培养了一批熟悉计划调控经济的干部队伍和一批计划经济的专家，而且这批专家的利益与行政管制紧密地联系在一起，只有进行行政管制，就能获得利益，就有权威，所以这批干部队伍和专家是行政管制的既得利益者，反对市场化改革。二是有一批粮食部门和企业的职工。在1998年粮食部门和企业的职工高达230万人，现在也有近百万人，这部分人都依靠国家对粮食的行政管制、即垄断粮食产业来生存。根据奥尔森和哈定的集体行为理论，当整个集团面临改革可能损失其既得利益时，就会团结起来影响政府决策，使决策向有利本集团的方向变迁。“由于制度变迁经常会引起财富、收入和政治权利在选民中不同集团之间的重新，如果这种变迁的受害者不能得到补偿，他们就会反对制度变迁”（林毅夫）。三是粮食部门是行政管制的主要执行者，粮食企业是行政管制的最大得益者。如果粮食流通体制中，让市场发挥基础性作用，彻底改革粮食企业，改革旧的粮食利益分配机制和管理体制，受损最大的就是粮食部门和粮食企业。面对要么是活得好，要么是活得惨的博弈，粮食部门和粮食企业会尽最大的努力，包括游说决策制定者，影响舆论和收买粮食专家，为之呼吁，使粮食制度于己有利。粮食部门还利用自己代表最高决策机构起草文件、代拟决策意见的机会，制定于己有利的粮食制度。

　　六、对粮食问题的过度重视

　　对于像我国这样一个人口大国，不管对粮食怎么重视，都不为过。

　　高度重视粮食有三个方面的原因：一是于我国历史上多次发生过因缺粮引起天灾人祸；二是长期粮食短缺，历来把衣食足作为最重要的发展目标和决策的最大政绩；三是粮食问题是影响国民经济发展的最重要的因素。建国以来，国民经济多次波动，都是因为粮食供给不足而引致的。而每一次的粮食供给波动都会压制经济增长的势头。所以，为了确保国民经济（其实是指非粮食部门或者农业部门）的稳定增长，我国一直把粮食问题作为最大任务来抓。如粮食省长负责制就是最典型一例，为了确保粮食的稳定供给，就要求层层保平衡、各个地区保平衡，这几乎是一项政治任务。而要保平衡就必须进行行政干预，这就势必影响粮食的市场化改革。而在我国这样一个行政管制的国家，在粮食任务的压力下，必然会动员一切可以动员的资源，一切可以利用的条件来完成任务，行政力量当然是其首选工具。

　　七、自觉利用市场实现目标的经验不够

　　由于长期以来，决策者都习惯用行政手段解决粮食供求问题。

　　没有借助市场手段解决粮食问题的习惯和经验。所以在粮食流通体制改革中，虽然引入了市场机制，但是市场也不能充分发挥应有的作用。当市场出现失灵问题，需要政府力量介入时，又不能及时介入。而不需要政府力量介入时，又担心市场机制不能完全解决粮食问题，而过早、过多地介入。这就使得政府力量对市场力量的矫治和弥补，要么矫枉过正，要么矫枉不足。从总体上看偏重于、偏爱于行政手段。另外运用市场机制实现预期目的的经验还不足。由于我国习惯于粮食的计划配置，对粮食市场化比较陌生，经验不多，因此，在市场化的过程中难免有失误，在有些问题上可能考虑得不十分周到，从而使粮食市场化改革偏离了预定目标。如粮食生产经营上有时市场性过浓，有时又是行政性过强；有时放得过开，有时又收得过紧。所以当遇到1993－1995年粮食减产和1996－1999年粮食大丰收后，就不知如何处理。而有着强烈的行政管制偏好的决策者，自然就想利用行政管制达到目的，因此，在1995年粮食出现短缺的迹象后，就使用行政管制，垄断收购渠道、垄断销售市场、垄断定价权利，而在1999年出现连续几年的粮食大丰收后，又强迫粮食企业敞开大门收购，并规定最低限价的行政管制措施。

　　八、粮食市场化改革的目标的模糊性和不确定性

　　从粮食制度的变迁来看，粮食要市场化这一点已形成了高度的共识，是最终目标，但是改革改成一个什么样子，却没有明确的目标。

　　既想学日本、韩国模式，又想学美国模式，还打算结合我国的实际情况独创一种模式。所以这些年的粮食市场化改革，既有日本模式的缩影，又有美国模式的样子，走一步算一步，给人一种“盲人骑瞎马”的感觉，不知道改革的目标模式是什么。没有形成一个市场化的大致方向和轮廓，或者市场化的整体概念。没有把粮食的市场化和粮食的社会性质、粮食的市场化和粮食的宏观调控、支持体系作为一个整体来运筹，导致粮食支持体系过分依赖行政力量，粮食调控体系取代支持保护体系，不能与市场很好地融合。