中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》规定：“通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度”。为实现上述改革目标，根据村民自治普遍存在“政治民主”与“经济民主”重合、农村集体资产“大家共有、人人无份”、城乡二元结构壁垒等现状。对我省即将启动的农村集体资产产权改革，提出如下建议：

　　一、构建“政治民主”与“经济民主”相互分离和独立运转的乡村治理模式。目前，村（社区）民委员会同时具有“基层自治组织”、“ 村（社区）公共组织”、“村集体经济经营组织”三种属性，村（社区）民委员会既是村（社区）公共事务管理主体，又是村（社区）集体经济经营主体。弊端有三：一是这种管理模式容易出现由村民委员会成员甚至村支书、村主任个人把持进行垄断型管理并为个人或小团体牟取私利；二是村支书、村主任等村（社区）公共职位也因此被附加上可观的经济利益，从而在村（社区）委会选举中出现贿选舞弊、黑社会参与、家族派系斗争甚至形成大规模恶性社会不稳定事件；三是容易造成村民委员会产生重经营获利轻管理服务的情况，从而导致村（社区）公共管理和公共服务的弱化以及村（社区）民委员会运行的畸形化，产生村（社区）集体经济“绑架”村民委员会甚至村党支部的现象。基于此，在农村集体资产产权改革中，应将村（社区）村级集体经济组织和社会政治组织--村（社区）“两委”严格区分开来。村（社区）民选举产生热心公益、勤恳负责、群众威信高的村民担任村委会主任，让他专注于管理村（社区）公共事务、发展村（社区）公益事业；根据《中华人民共和国农民专业合作社法》的规定，合并成立村（社区）集体经济合作社和土地合作社作为村（社区）集体经济组织，村民依股权、股份通过民主选举产生能够洞悉市场经济运行规律、把握市场机遇创造经济利润的经济能人管理村（社区）村（社区）集体经济组织，按现代企业“公司化”模式，设立董事会、监事会运行管理，从而更好地盘活村集体资产，增加村集体经济收入，为村民谋取更多的福利。这样，既理顺了村（社区）的“政治民主”与“经济民主”的关系，又深化和拓展了乡村治理模式的基层民主实践。

　　二、实施“股改”，将现行“大家共有、人人无份”的所有制形式改为“股份制”。长期以来农村集体资产都是由村集体组织进行管理经营，其弊端有三：一是权属不清、公产私用。村民所享有的农村集体资产的份额数额不清、受益权不明，既损害了农民的合法权益也扭曲了村集体组织的职能；二是村民缺乏自主选择支配权。由于村民所享有的农村集体资产的份额难以确定，无法将自身所属的份额从村集体中剥离出来，从而使法律上明确规定的产权“虚化”而形成“大家共有、人人无份”的所有制形式；三是农村集体资产也被牢牢地捆绑固化而不能有效进入市场交易，成为农村发展和农民增收的障碍。股权改革简称“股改”，就是将每个村民所享有的农村集体资产份额确定。这样，农民不仅可以清楚地知道自己所享有的农村集体资产的份额，也保障了农民可以通过合法经营活动获取其所享有的农村集体资产股权的收益的权利。农民既可以将自己所享有的农村集体资产的股权保留在村集体经济合作社内由村集体经济组织统一经营管理、农民进行监督并获得分红，也可以将自己所享有的农村集体资产的股权通过市场交易方式流动转让，由此既不会改变农村集体资产的集体属性，也保障了农民的合法权益不受侵犯，更为农村集体资产的市场化经营、企业化管理创造了条件。通过“股改”，农民的合法权益得到了有效保护，农村集体资产还能够顺利进入市场交易活动实现保值增值，从而推动农业资本和农村财富的合理流动、市场化流动，实现农民、农村与市场的共赢。

　　三、 深化“户籍改革”，构建“户产分开”的城乡融合发展新模式。

　　我国一直存在“城市”与“乡村”在公共服务供给、公共福利等方面的差异，这种差异随着近年来城乡间发展速度的不同而越拉越大。通过“户籍改革”实现“户产分开”，让农民自由选择保留农村户口还是转为城市户口，如转为城市户口并不影响农民原先所享有的土地等村集体资产的受益权，也同样可以享受国家各项惠农支农政策补贴；这样就打破了建立在户籍制度上的城乡二元结构差异，为统筹城乡协调发展、实现公共服务均等化，奠定了制度基础。通过“股改”，让农村集体资产可以像城市工商业资本那样进入市场经营获益实现增值，为打破进城农民“生活上已经是市民，身份上仍然是农民”的制度性不公平，为所有居民自由流动并得到公平的基本公共服务创造条件。

　　四、村（社区）集体经济组织应打破村域界限，提高农业集体资产的市场竞争力。农村实行家庭联产承包责任制后，虽然农民获得了更多的自由从而通过灵活就业解放了剩余劳动力，但以家户为单位的小生产由于其规模小、资金少、实力弱，在市场竞争中处于弱势地位，不得不以低价进行不公平的市场交易。因此，以农村集体经济为基础，推动农业生产经营的组织化、规模化、集约化，是改变农民在市场竞争中的弱势地位、让农业资本公平参与市场经济活动的根本所在。基于此，可在每个村进行完清产核资和股权分配后，打破村域界限，联村建立规模更大、资源更丰富、聚合度更高的集体经济合作联社，从而进一步增强农村集体经济股份合作组织的实力，提高农业集体资产的市场竞争力。

　　提 案 人：贝先明 界别：致公

　　2017年1月6日

　　关于省政协十一届五次会议第0022号提案的答复

　　湘农业提字〔2017〕4号A类

贝先明委员：

　　您提出的《关于对我省农村集体资产产权改革的建议》收悉，我委会同省公安厅、省民政厅共同讨论研究，根据我委职能，现答复如下：

　　要推动农村集体产权制度改革，规范村级财务，查清村集体经济组织的家底和基础。近年来，省委、省政府大力推动村级财务管理规范化、制度化，强调建立健全村级财务制度是稳步推进农村集体产权制度改革的重要基础。作为“三资”财务管理职能部门，根据省委、省政府的部署安排，我委主要做了以下几项工作：一是开展清产核资工作，摸清农村集体经济组织家底。各地按照中央和省委1号文件关于积极推进农村集体资产清产核资的要求，结合我省开展的“雁过拔毛”式腐败问题整治行动，组织各地全面开展清产核资工作，核实“三资”底数，明晰产权关系，建立登记台账，健全管理制度，促进村级集体资金的规范管理、资产的保值增值和资源的合理利用，切实维护了村集体经济组织和人民群众的合法权益。二是加强并村过程中的资产财务管理。为了强化并村过程中的集体资产和财务管理，以省农委的名义下发了《关于在并村工作中强化集体资产和财务管理的通知》(湘农明电〔2016〕4号)，对被并村集体“三资”和债务处置进行规范，防止发生管理混乱和矛盾纠纷。三是对涉及合并的村开展集体资产财务清理审计。截至目前，在并村工作中，全省开展清理审计的村有21295个，占并村前全省总村数的52.1%，清理审计集体资产186.9亿元，查出违纪资金1682.8万元，查处违纪人员617人。

　　同时，我委积极开展农村集体产权制度改革试点工作，我省农村集体产权制度改革试点中的资兴市已经基本完成验收工作，根据该试点的工作经验总结改革的做法和成效如下：

　　在做法上：一是明确了总体要求和基本原则。以股份合作为主要形式，建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度。二是把握好基本程序。做好组织准备阶段、具体实施阶段和检查验收阶段。三是确定好主要内容。全面开展清产核资，理清产权关系，健全资产管理制度，规范资产运营，改政经不分为政经分离。四是壮大村级集体经济。多措并举、多管齐下，大力发展村级集体经济，增强村级组织的服务功能。

　　在成效上：通过开展农村集体产权制度改革试点，取得了初步成效：摸清了基本路径，规范了民主程序，澄清了集体家底，健全了组织机构，理顺了分配关系，规范了资产运营，壮大了集体实力，顺应了形势发展。

　　今年我省将在长沙市雨花区、衡阳市常宁市、常德市汉寿县、湘西州龙山县4个县市区进行农村集体产权制度改革试点，其他市州选择1个村开展试点，总结经验，在未来4年内全省将稳步推进农村集体产权制度改革工作。我委正在加快出台农村集体产权制度改革实施意见和工作方案，目前相关文件正在征求相关单位意见，经相关报批审议程序后，将出台正式文件。

　　您提出的宝贵建议，对我委制定产权制度改革实施意见和工作方案具有重大的借鉴意义。针对您在“建议”中提到构建“政治民主”与“经济民主”相互分离和独立运转的乡村治理模式，我委在接下来的试点工作中将逐步探索相关模式,加快建设壮大农村集体经济组织，在有条件的地区实行“政经分离”，各自设账，独立核算，妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织三者之间的关系。

　　您在“建议”中提到“实施股改”。在股权的设置上中央明确以成员股为主。在股权的管理上折股量化的股权要落实到人，确权到户，由集体经济组织以户为单位向股东发放县级人民政府农业（农经）主管部门负责监制的股权证书。在收益分配上坚持“效益决定分配”原则，无效益不分配，严禁举债分配，年度收益较少，经股东大会讨论通过，当年可不分配，收益结转下年。

　　您在“建议”中提到“深化户籍改革”，我委根据省公安厅的会办意见，尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益；加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权；推进农村集体经济组织产权制度改革，积极探索农村集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权；现阶段，不得以退出“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）作为农民进城落户的条件。

　　您在“建议”中提到“打破村域界限”，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）中明确指出：“农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。”当前农村集体产权制度改革的范围主要还是限于集体经济组织内部，不能打破原集体经济组织界限。

　　感谢您对我省“三农”工作的关心和对农村集体产权制度改革工作的关注和支持！

　　湖南省农业委员会   

　　2017年9月18日    

　　（联系单位：省农委农村经营管理处，联系电话0731—84490201）