湘农业议字〔2018〕17号A类

曾令令代表：

　　您提出的第1286号《关于提高农村土地综合利用切实解决抛荒问题的建议》收悉。现就您提出的相关建议答复如下：

　　农村土地闲置抛荒不仅造成资源浪费，而且影响农民务农收入，降低土地产出率、土地利用率和土地地力，影响粮食减产和粮食安全。近年来，由于受“土地边际成本提高,边际受益减少;农村劳动力大量转移;土地制度不完善;农业基础设施破败或缺失;税费负担沉重”等因素影响，我省部分农村出现不同程度的土地抛荒现象。控制和预防农村土地闲置抛荒，已提上各级各有关部门的重要议事日程，引起省委省政府的高度重视。为此，我们采取有效措施，完善相关政策体系，加强执法执纪巡查，规范土地流转管理，强化基础设施建设，延伸农产品加工链条，大力提高农村土地综合利用，为解决抛荒问题做了许多富有成效的工作。

　　一是完善相关政策措施，加强耕地有效保护。2015年以来，我省相继出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》(湘办发〔2015〕58号)、《湖南省农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》（湘农发〔2016〕237号）、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》（湘办发〔2017〕48号）等一系列文件，在切实增强解决抛荒问题的紧迫感和责任感上提出了具体要求，为加强耕地保护提供了法理依据。湘办发〔2015〕58号文件就加强流转土地用途管制提出：“坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，坚持农地农用。对撂荒耕地的，可核减停发相应的农业补贴。”湘办发〔2017〕48号提出：农民集体有权依法发包集体土地和因自然灾害严重毁损等依法调整承包地；有权将农户自愿退回或流转给农民集体的承包地统一整理后自主经营或流转经营；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。充分维护承包家庭使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。有权因保护其承包地获得相关补贴，不得抛荒承包地。支持将农村“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等资源经营权折股分配给集体经济组织成员后，实行股份合作经营，或与工商资本对接合作组建股份合作经济实体，促进农村资源有效开发利用。

　　二是加大依法行政力度，严格执法执纪巡查。针对土地违规和耕地抛荒现象，省政府有关职能部门加大了土地用途管制日常执法巡查力度，依法查处借土地流转之名违规搞非农建设或其他破坏种植条件等行为，坚决制止和防止耕地经营“非农化”倾向，切实保护好农民土地权益。同时，我们联合国土资源部门等相关职能部门加大了耕地抛荒查处力度，如有你在建议中提到的“因工作不力出现大面积耕地抛荒”等情形，或因工作疏忽和失职等原因导致的耕地闲置抛荒，严格依法依规进行问责。今年上半年，我委组织相关职能部门进行了专项调研，初步摸清了我省农村土地闲置荒芜的基本情况，对有土地闲置荒芜现象的县市区进行了现场纠错，并将意见反馈给了当地政府及相关职能部门，要求涉及县市区政府采取积极措施，坚持和完善土地用途管制制度，加大土地闲置抛荒制止和预防力度，从源头上整治和遏制农村耕地抛荒闲置现象，切实维护农村社会稳定。对于你在建议中提到的“搞好余缺田调剂，将土地转包给愿意耕种的农户耕种，或通过村民同意，通过“小调整”将这部分土地重新发包”等问题，我们根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条规定：“集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的、承包方依法、自愿交回的土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口”要求，加强依法行政，妥善处理人地矛盾，有效地减少了耕地抛荒现象。今年，全国人大修订的《农村土地承包法》即将颁布，我省将修改完善《湖南省实施<农村土地承包法>办法》，新的《实施办法》出台后，我省农村土地管理将会更加严格，土地闲置抛荒现象将会得到有效遏制，土地资源利用将会更加高效规范。

　　三是完善流转引导机制，加快推进土地流转。近年来，我省通过制定出台政策措施，完善农村土地流转引导机制，加快推进农村土地流转。湘办发〔2015〕58号文件要求，进一步创新农村土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地，依法依规探索土地信托、托管、股田制等新的流转模式；鼓励采取委托流转、股份合作等方式，引导集中连片流转；鼓励农民流转出来的土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体集中。《“三权”分置实施意见》提出：引导农民自愿以承包地经营权入股，转化为股权，按照量化股份获取一定比例的分红收益。2017年，我省建立了1000万的农村土地流转引导奖励项目，主要用于建设土地流转规范化管理服务体系，从源头上防范土地无序流转风险。各地加大引导力度，通过整合涉农资金，完善优惠政策，相应设立100万元至1000万元不等的土地流转奖补资金，积极引导土地流转。截止到2017年12月底，全省流转耕地面积2377.35万亩，占耕地总面积的46.43%，呈现流转面积稳步增加的趋势。为提高农村土地综合利用，我们通过农村承包地确权登记颁证，明晰土地权属关系，解决四至边界和历史遗留问题，采取互换、转让与转包等形式，将分散抛荒的耕地尽可能集中边片流转，或通过土地整理的方式集中招标，或成立土地股份合作社，发展土地集中型适度规模经营。同时，充分利用“百千万”工程建设、农业社会化服务项目试点等契机，大力培育种粮大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业和农业社会化服务组织等新型农业经营主体，积极引导农村土地有序流转，促进农业结构合理调整，多方位多形式扩大规模种植，推进农业规模化、集约化、专业化、机械化和现代化。这些政策措施从一定程度上解决了农村土地零碎化问题，加快了农村土地经营权流转进程，盘活了闲置土地，优化了土地资源配置，减少了土地抛荒现象，提高了土地利用率，带动了相关产业发展，吸引了农民就近就地务工就业，促进了农民共同致富。

　　四是加强基础设施建设，提高土地综合利用。按照中央部署要求，制定出台《湖南省高标准农田建设总则》等政策文件和地方标准，实施《高标准农田建设综合改革试点工作方案》，为各地因地制宜改良土壤，支持土地集中连片，发展适度规模经营创造了条件。国土资源部门通过实施土地整治项目提高耕地质量和利用效率，改善农业生产、生活条件和生态环境，从而抑制农村土地闲置荒芜问题。“十二五”期间，全省共完成土地整治项目建设总规模1297.87万亩，总投资254亿元。其中，完成土地平整面积122.12万亩，新修整修田间道20.78万公里，新修整修各级灌溉渠（管）道、排水沟及灌排两用渠（管）道54.91万公里，新修整修各类小型水利设施94.25万座。通过实施土地整治项目，新增有效耕地面积32.40万亩，平均提高耕地质量等别1.03等，新增粮食产能99.61万吨。通过实施土地整治项目，项目区农田配套基础设施得到大幅改善，耕地质量明显提高，农民的耕种积极性随之提高，区域内耕地抛荒和乱占耕地现象明显减少。同时促进了土地承包经营权流转，经统计，“十二五”期间，通过实施土地整治实现土地流转面积67.89万亩。“十三五”期间，国土资源部门将继续加大农村土地整治力度，计划完成1821万亩高标准农田建设任务，为农业规模化经营提供硬件保障，从源头上避免我省农村土地闲置荒芜问题的恶化，推动了农村土地流转和适度规模经营。

　　五是健全农产品支持政策，减少耕地抛荒现象。2013年，省政府出台了《关于支持农业产业化龙头企业发展的实施意见》(湘政发〔2013〕2号)，涵盖财政、税收、金融、投资、保险、科技、用地、用电等具体扶持政策。农产品加工龙头企业发展所需建设用地按集约节约用地原则优先安排、重点保障，园区用地出让价格低于工业项目用地价格，涉及占用林地的，按最低标准收取植被恢复费。今年，省政府出台《湖南省人民政府关于深入推进农业“百千万”工程促进产业兴旺的意见》（湘政发〔2018〕3号）文件，重点推进品牌强农、特色强农、质量强农、产业融合强农、科技强农、开放强农“六大行动”，构建金融支持、农业社会化服务、农村创业服务、农村电商服务“四大体系”，搭建农业综合产权交易、农业综合信息服务、现代农技服务“三大平台”，这些政策措施的出台，为延伸农产品加工链条，提升农产品价值起到了重要推动作用。通过“百千万”工程，连续四年实施“百企”培育项目，注重培育产业链条长、带动作用好的农产品加工企业发展，扶持了百多家重点农业产业化龙头企业，取得了明显成效，农产品产业加工链条各企业大幅增多。至去年底，全省农业企业达到5.6万家。同时，制定了《“十三五”农产品加工业发展规划》，明确了“十三五”期间我省农产品加工业发展思路、发展目标和主要任务，细化了粮食、油料、畜禽、果蔬、水产、茶叶、中药材、竹木等八大主导产业的发展目标与培育重点，对指导和引领“十三五”期间农产品加工业的发展意义重大，对延伸农产品加工链条，提升农产品价值，提高农民种地积极性，自然减少抛荒地产生积极影响。

　　根据你的建议，下一步将在提高农村土地综合利用切实解决抛荒问题上着力，突出做好以下几个方面工作：

　　一是加强农村土地政策研究。深化承包地“三权分置”改革，稳定和完善农村基本经营制度。围绕处理好农民与土地关系的主线，在坚持落实集体土地所有权、稳定农户土地承包权前提下，平等保护并更好地放活土地经营权。巩固承包地确权登记颁证工作成果，建成土地承包经营权管理信息平台，推广承包地按户连片耕种，开展土地承包经营权有偿退出试点。在农业支持保护补贴发放、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定、土地承包权退出、土地经营权流转和抵押贷款等领域推进确权成果应用。加强调查研究，通过调研摸准当前农村二轮土地承包现状，结合各地实际，研究衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，妥善处理好劳力外出和人口、劳力、土地等变化形成的人地矛盾问题，让想种地的农民安心务农，让不想种地的农民通过土地承包权有偿退出、土地流转等方式安心外出打工或进城落户，从政策设置上制定减少耕地抛荒的具体措施，给广大承包农户和新型农业经营主体吃下“长效定心丸”。

　　二是加大基础设施建设力度。强化农业基础设施建设，改善农业生产条件是提高土地综合利用解决耕地抛荒问题的重要因素。我们将按照中央加强农业基础设施建设的具体要求，通过涉农资金整合，加大土地整治、农业基础设施建设等方面的投入力度，重点抓好农田水利建设、耕地保护和质量建设、农业机械化发展、生态保护和建设，继续实施高标准农田建设、土地整治和新增粮食产能田间工程，根据“十三五”规划安排，高标准完成既定数量的农田整治任务，尽可能解决土地细碎化问题，为土地集中流转创造条件。大力支持新型农业经营主体开展农田水利基础设施建设，发展设施农业，建设机耕道和永久性的农田灌溉水利设施，促进农业标准化生产，提高农业机械化、规模化、集约化作业条件。鼓励乡村干部、种田能手、科技人员承租土地兴办小农场，发展农业适度规模经营。

　　三是规范农村土地流转行为。进一步落实好《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，探索土地流转新机制，利用2017年设立的省级农村土地流转引导奖励资金，建立完善县级农村土地流转市场和农村土地流转管理服务体系，积极有效推动土地向专业大户、家庭农场、农民合作社和龙头企业流转。严格规范农村土地流转合同，引导双方签订统一规范的土地流转合同，明确流转双方权利、义务和责任。完善土地流转收益分配机制，明确土地增值收益分配条款。完善土地流转价格评估机制，建立土地评等定级、土地资产评估、土地估价指标和价格动态监测体系，坚持依法、自愿、有偿原则，引导农户通过转包、出租、转让、互换、入股等多种形式进行土地流转，提高土地利用率和产出率，为解决农村耕地抛荒问题发挥积极作用。

　　四是创新产业链条延伸方式。依托乡村振兴战略实施机遇，创新农产品加工业发展方式。鼓励企业兼并重组，对同类产品企业，按照政府引导，企业自主的原则，通过兼并重组，组建大型企业集团；支持企业开展产品创新，加大企业技术改造力度，创建技术研发团队，更新生产设备，提高精深加工水平，支持有条件的企业创办研究机构，充实科研人员；鼓励企业上市融资，推动涉农企业完成股份制改造，并在省区域性股权交易市场（简称“四板”）挂牌，支持符合条件的企业在沪深主板或者中小板、创业板上市；实施“十大农业企业品牌”培育计划，支持、鼓励创建中国驰名商标、湖南省著名商标、湖南名牌产品，开展无公害、绿色、有机产品认证和国家地理标志产品认证，提高产品质量和市场影响力；支持龙头企业联合专业合作社、家庭农场等，与农户建立紧密利益联结，组建农业产业化联合体。同时，我们将在2018年农业产业化省级龙头企业运行监测和新增认定工作中，优先考虑产业链条长、带动作用好、价值增值作用好的加工企业，鼓励发展农产品精深加工企业成为省级农业产业化龙头企业，提高加工企业市场竞争能力，实现农业产业链条延伸、价值链增值、农业增效、农民增收的目标，有效遏制耕地抛荒。

　　感谢你对我省农业农村工作的关心和支持。

　　湖南省农业委员会   

　　2018年5月22日    

　　（联系单位：湖南省农业委员会农村经营管理处，联系电话：0731-84491207）