湘农业提字〔2018〕28号A类

农工党省委：

　　你们提出《关于推动“三权”分置促进农村土地流转的建议》（第0069号）的提案收悉。现就你们提出的建议答复如下：

　　近年来，中央和省委、省政府高度重视农村土地制度改革，为稳步推进农村土地“三权分置”，通过出台政策文件，完善流转机制，落实扶持政策，培育经营主体，发展多种形式农业适度规模经营，取得了较好成效。

　　一是完善政策体系，引导土地流转。始终把农村土地流转作为深化农村改革的一件大事抓紧抓好抓实，相继出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）、《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）、《关于进一步规范农村土地流转行为切实维护农民土地合法权益》（湘发〔2013〕52号）、《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》(湘办发〔2015〕58号)、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》（湘办发〔2017〕48号）等一系列文件，从制度和法律层面夯实农村土地流转基础，为规范土地流转行为、加强流转交易市场健康发展、制定农村土地流转相关扶持政策等，提出了具体目标和操作办法，为农业适度规模经营发展指明了发展方向。湘办发〔2015〕58号提出：“坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，坚持农地农用。对撂荒耕地的，可核减停发相应的农业补贴” 。同时，也明确“对于土地流转工作和土地流转市场体系建设做得好的县市区，省给予适当奖励”的要求。2017年，我省设立了农村土地流转引导奖励资金1000万元，主要用于建设土地流转规范化管理服务体系。同时，各地也加大引导力度，通过整合涉农资金，完善优惠政策，相应设立100万元至1000万元不等的土地流转奖补资金，积极引导土地流转。至今年6月底，全省流转耕地面积2489.91万亩，占耕地总面积的48.90%，呈现流转面积稳步增加、流转形式日趋多样、流转主体趋向多元、流转行为逐步规范的趋势。

　　二是开展多种经营，提高经营效益。近年来，我省通过制定出台政策措施，完善经营制度，创新发展方式，鼓励开展多种形式适度规模经营，经营效益明显提升。湘办发〔2015〕58号文件要求，进一步创新农村土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地，依法依规探索土地信托、托管、股田制等新的流转模式；鼓励采取委托流转、股份合作等方式，引导集中连片流转；鼓励农民流转出来的土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体集中。湘办发〔2017〕48号文件提出：引导农民自愿以承包地经营权入股，转化为股权，按照量化股份获取一定比例的分红收益。各地结合自身特点，因地制宜，采取措施，认真落实省委、省政府决策部署，取得了较好成效。长沙市总结宁乡鹊山土地流转模式，全面推广土地合作经营，实行以村为单元，由村组集体牵头，引导农户以土地经营权入股组建土地合作社，目前，275个村实行土地经营权合作，合作经营面积超过49.2万亩。村组主导坚持了集体所有权，农户委托稳定了农户承包权，市场配置放活了土地经营权，实现了农村土地“三权”的有效分置并行。常德市制定出台文件，召开工作推进会，成立帮扶工作队，宣传推介锦绣千村模式，大力促进了土地股份合作经营、土地托管服务，提高了土地流转率，吸引了社会返乡资本创业。郴州市推广“以农户土地承包经营权入股，集体统一经营、农民参与分红”的土地股份合作社模式，成立土地股份合作社，大幅提高了农村土地效益、村集体收益和农民收入，促进了全市“三权分置”改革。同时，充分利用“百千万”工程建设、农业社会化服务项目试点等契机，大力培育种粮大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业和农业社会化服务组织等新型农业经营主体，积极引导农村土地有序流转，促进农业结构合理调整，多方位多形式扩大规模种植，推进农业规模化、集约化、专业化、机械化和现代化。这些政策措施从一定程度上加快了农村土地经营权流转进程，盘活了闲置土地，优化了土地资源配置，提高了土地利用率，带动了相关产业发展，吸引了农民就近就地务工就业，促进了农民共同致富。

　　三是强化政策支持，鼓励创新创业。2015年，我省按照中央部署要求，出台了《关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》（湘政办发〔2015〕113号）和《湖南省鼓励农民工等人员返乡创业三年行动计划纲要（2015－2017年）》等文件，明确要加强基层服务平台和互联网创业基础设施建设，整合创建农民工返乡创业园，强化返乡农民工等人员创业培训工作，完善农民工等人员返乡创业服务，引导返乡创业与万众创新对接，降低返乡创业门槛，落实定向减税和普遍性降费政策，加大财政和金融扶持力度等方式，进一步促进农民工等人员返乡创业，创造更多就地就近就业机会。为解决返乡农民工创业资金需求，按照《关于印发<湖南省创业担保贷款实施办法>的通知》（长银发〔2017〕108号）规定，城镇登记失业人员、就业困难人员、高校毕业生（含大学生村官和留学回国学生）、返乡创业农民工、网络商户、建档立卡贫困人口等9类人员，自主创业、合伙创业或组织起来共同创业的可申请创业担保贷款，个人自主创业最高贷款额度为10万元；合伙创业按合伙创业人数、组织共同创业就业人数等，每人最高10万元额度，最高贷款额度为50万元。小微企业最高贷款额度不超过200万元。2017年，我省共发放创业担保贷款30.18亿元，直接扶持24606人创业。其中发放返乡创业农民工创业担保贷款113911.98万元，扶持自主创业11913人。积极创建农民工创业示范引领，将农民工返乡创业园和农民工创办的企业纳入省级创新创业带动就业示范基地和实行“双百资助工程”评选范围，2015年、2016年分别有38名、35名返乡农民工被评选认定为省级自主创业个体工商户先进个人，29名返乡农民工创办的企业认定为省级优质初创企业，分别给予获奖“先进个人”和“优质初创企业”5万元、10万元奖励。2016年，我省评估认定了6个省级农民工返乡创业园，每个创业园获得100万元资金奖励。这些创新创业举措，为促进农村土地流转，培植农村新兴产业起到了重要推动作用。截至2017年底，农民工创业人数达40万人，其中返乡创业17.05万人，创业带动就业人数约118万人。

　　四是抓好基础建设，实施定点帮扶。农村生产生活基础设施建设是脱贫攻坚的重要考核指标之一。近年来，我省按照中央部署要求，制定出台《湖南省高标准农田建设总则》等政策文件和地方标准，实施《高标准农田建设综合改革试点工作方案》，为各地因地制宜改良土壤，支持土地集中连片，发展适度规模经营创造了条件。国土资源部门通过实施土地整治项目提高了耕地质量和利用效率，改善了农业生产、生活条件和生态环境。“十二五”期间，全省共完成土地整治项目建设总规模1297.87万亩，总投资254亿元。其中，完成土地平整面积122.12万亩，新修整修田间道20.78万公里，新修整修各级灌溉渠（管）道、排水沟及灌排两用渠（管）道54.91万公里，新修整修各类小型水利设施94.25万座。通过实施土地整治项目，新增有效耕地面积32.40万亩，平均提高耕地质量等别1.03等，新增粮食产能99.61万吨。通过实施土地整治项目，项目区农田配套基础设施得到大幅改善，耕地质量明显提高，农民的耕种积极性随之提高，区域内耕地抛荒和乱占耕地现象明显减少，实现土地流转面积67.89万亩。据统计，仅2017年全省投入基础设施建设资金超过50亿元，进一步完善了贫困地区重大水利、农田水利、电网改造、农村道路等基础设施建设，为小规模经营农户解决了生产生活设施问题，有力地推动了全省贫困地区农村经济社会发展。

　　五是培强经营主体，提升流转能力。坚持把培育发展农业新型经营主体作为推动农村土地流转、发展适度规模经营的重要举措来抓。通过开展不同类型的示范项目建设，实施“百千万”工程和重点农业产业化龙头企业扶持等，集中培育壮大了一批充满生机和活力的种养大户、家庭农场、农民合作社和农业龙头企业。至2017年12月底，全省家庭农场达到3.5万户、农民合作社总数达到7.9万个、农业企业达到5.6万家。至今年6月底，这些新型农业经营主体共计流转耕地1634.92万亩，占耕地总面积的65.66%。为提高农村土地综合利用，针对部分地方土地分散或处于丘陵、山区的实际，我们通过农村承包地确权登记颁证，明晰土地权属关系，解决四至边界和历史遗留问题，采取互换、转让与转包等形式，将分散抛荒的耕地尽可能集中边片流转，或通过土地整理的方式集中招标，或成立土地股份合作社，发展土地集中型适度规模经营，大大提高了土地使用率和产出率，降低了耕地抛荒现象。

　　下一步，根据你们的建议，我们将在促进农村土地“三权分置”改革上下功夫，抓好五个方面工作：

　　一是抓好法律法规政策宣传。通过公告牌、明白纸、电视字幕、手机短信、网络、宣传手册等多种形式，大力宣传《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》、中央和省委省政府关于农村土地流转等法律法规文件，重点抓好我省农村土地“三权分置”实施意见精神落地生根，鼓励基层积极探索农村土地“三权分置”的有效实践形式，制定出台具体的政策措施，在农村土地流转和适度规模经营的具体实践中，充分体现农村土地“三权分置”改革的科学内涵。同时，及时总结和展示全省农村改革的典型经验做法，让农民群众了解政策，掌握政策，运用政策，增强农民流转土地发展现代农业的信心。

　　二是完善农村土地政策措施。在农村承包地确权登记颁证和农村集体产权制度改革的基础上，深化农村土地“三权分置”改革，稳定和完善农村基本经营制度。围绕处理好农民与土地关系的主线，在坚持落实集体土地所有权、稳定农户土地承包权前提下，平等保护并更好地放活土地经营权。巩固承包地确权登记颁证工作成果，建成土地承包经营权管理信息平台，推广承包地按户连片耕种，开展土地承包经营权有偿退出试点。在农业支持保护补贴发放、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定、土地承包权退出、土地经营权流转和抵押贷款等领域推进确权成果应用。加强调查研究，通过调研摸准当前农村二轮土地承包现状，结合各地实际，研究衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，妥善处理好劳力外出和人口、劳力、土地等变化形成的人地矛盾问题，让想种地的农民安心务农，让不想种地的农民通过土地承包权有偿退出、土地流转等方式安心外出打工或进城落户。针对外出务工农民离家离乡离土实际，从政策设置上制定促进人地分离，发展多种形式适度规模经营的具体措施，给广大承包农户、离乡农户和新型农业经营主体吃下“长效定心丸”。

　　三是加强农民工返乡创业扶持。大力发展农民工返乡创业载体，吸引农民工返乡创业。积极创建农民工返乡创业园，为农民工自主创业提供场地、资金、服务等政策扶持，广泛调动农民工返乡创业的积极性，形成有利于农民工回乡创业的良好氛围，促进农村劳动力就近转移就业。继续完善信贷相关政策，创新信贷方式和产品，着力推进农民工返乡创业。严格落实政策规定，享受中央贴息资金的创业担保贷款严格按照长银发〔2017〕108号文件执行。对于政策落实过程中存在的困难和问题，联合中国人民银行长沙中心支行、省财政厅积极向各部门反映汇报，争取部门政策支持。同时，鼓励各地积极创新，出台地方政策，加大地方贴息资金投入，进一步放开对象范围、提高贷款额度、降低反担保门槛等。完善创业担保贷款各个流程风险防控，强化资金管理，确保政策落实到位。推广使用全省统一的创业担保贷款信息系统，实现精准服务、精细管理，逐步促进我省创业担保贷款工作向信息化、规范化、精准化发展。

　　四是加大农村基础设施投入。按照中央加强农业基础设施建设的具体要求，通过涉农资金整合，加大土地整治、农业基础设施建设等方面的投入力度，重点抓好农田水利建设、耕地保护和质量建设、农业机械化发展、生态保护和建设。根据《湖南省“十三五”脱贫攻坚规划》，“十三五”期间，省国土、水利、交通、电力等部门将加大农业基础设施的力度，未来三年将投入资金不少于75亿元，继续加大对农村基础设施建设方面的支持。国土资源部门将在实施土地开发、土地复垦、农村建设用地退出等项目过程中，根据实际情况，大力推进项目区土地平整和山塘清淤等工作，计划完成1821万亩高标准农田建设任务，尽可能解决土地细碎化问题，为土地集中流转创造条件。大力支持新型农业经营主体开展农田水利基础设施建设，发展设施农业，建设机耕道和永久性的农田灌溉水利设施，促进农业标准化生产，提高农业机械化、规模化、集约化作业条件。

　　五是规范农村土地流转管理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等规定，坚持依法、自愿、有偿推进土地流转，制定土地流转方式的具体操作办法，进一步建立健全土地流转合同网签制度、土地流转申报备案制度、土地流转程序制度、土地流转资料归档制度、土地流转风险防范制度。重点帮助农民规范建立土地流转台账和档案，指导签订规范合同。加强流转前资质审查、流转中合同签订和流转后的全程监督，大力发展农业保险制度，降低经营风险和自然风险。同时，坚持和完善土地用途管制制度，加强日常执法巡查，依法查处借土地流转之名违规搞非农建设或其他破坏种植条件等行为，坚决制止和防止耕地经营“非农化”倾向。从法律法规方面规范土地撂荒管理，健全土地分类流转的具体措施，营造土地综合利用的制度环境。

　　感谢你们对我省农业农村工作的关心和支持。

　　湖南省农业委员会   

　　                         2018年7月17日    

　　（联系单位：湖南省农业委员会农村经营管理处，联系电话：0731-84491207）