湘农业提字〔2018〕32号A类

民建省委：

　　你们提出《关于推进湖南农地流转与集约利用的建议》（第0103号）的提案收悉。现就你们提出的建议答复如下：

　　有序推进农村土地经营权流转和适度规模经营，是深化农村改革的重大举措，是切实解决好我省“三农”问题、实现农业现代化的必由之路。近年来，中央和省委、省政府高度重视农村土地流转和集约利用，通过制定政策文件，完善流转机制，落实扶持政策，培育经营主体，发展多种形式农业适度规模经营，做了许多富有成效的工作。

　　一、完善政策支持体系，创新农地流转模式。始终把农村土地流转作为深化农村改革的一件大事抓紧抓好抓实，相继出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）、《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）、《关于进一步规范农村土地流转行为切实维护农民土地合法权益》（湘发〔2013〕52号）、《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》(湘办发〔2015〕58号)、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》（湘办发〔2017〕48号）等一系列文件，从制度和法律层面夯实农村土地流转基础，为规范土地流转行为、加强流转交易市场健康发展、制定农村土地流转扶持政策和创新土地流转模式等提出了具体要求，为农业适度规模经营发展指明了发展方向。湘办发〔2015〕58号文件明确：进一步创新农村土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地，依法依规探索土地信托、托管、股田制等新的流转模式；鼓励农民自愿将剩余承包期的土地承包经营权一次性流转；鼓励采取委托流转、股份合作等方式，引导集中连片流转；鼓励农民流转出来的土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体集中。引导农户以土地承包经营权作价入股组建农村土地股份合作社。这些政策措施为农户自愿选择农地流转模式提供了法律依据。各地结合自身特点，因地制宜，整合涉农资金，完善优惠政策，设立奖补资金，积极探索土地流转模式，创新土地流转方法，积累了许多经验做法，益阳市土地信托流转模式、怀化市“股田制”模式、长沙市土地合作社流转模式、澧县农民专业合作社模式、衡阳市“安邦”公司模式和郴州安仁“源田”模式等在全省总结和推广。有条件的地方通过流转土地，发展乡村旅游业、休闲观光农业、初级农产品加工业等，在稳定农户土地承包权的前提下，放活土地经营权，加快了农村土地流转进程，促进了农业生产规模效益和农民收入稳定、持续增长。至今年6月底，全省流转耕地面积2489.91万亩，占耕地总面积的48.90%，呈现流转面积稳步增加、流转形式日趋多样、流转主体趋向多元、流转行为逐步规范的趋势。

　　二、夯实土地流转基础，发展农地合作经营。近年来，各级党委、政府认真落实中央和省委、省政府确权登记颁证工作有关指示精神，坚持统筹谋划，分类指导，压实责任，配套保障，强化督查，积极稳步推进，取得明显成效。目前，全省25411个有耕地村居全部完成了土地确权登记工作，确权实测耕地面积5510.22万亩，确权承包农户数1313.83万户， 95个县市区已经向省里汇交了成果数据。通过“确实权、颁铁证”，明晰产权关系，确认四至边界空间位置，处理好历史遗留问题，减少因地块、产权边界模糊和部分基层政府以土地集体所有为由越权流转土地带来的流转纠纷，夯实了农村土地流转基础。2017年，省委省政府出台湘办发〔2017〕48号文件明确：鼓励发展土地股份合作经济。在严格保护农民土地权益、尊重农民意愿的基础上，鼓励经营主体联合与合作，引导土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等流转，提高家庭经营集约化、规模化水平。引导农民自愿以承包地经营权入股，转化为股权，统一流转给现代农业园区、农业科技园区或入股农业产业化龙头企业、农民合作社等，按照量化股份获取一定比例的分红收益。支持将农村“四荒”等资源经营权折股分配给集体经济组织成员后，实行股份合作经营，或与工商资本对接合作组建股份合作经济实体，促进农村资源有效开发利用。农村土地“三权分置”改革为各地成立村级农地合作社提供了法律基础，农户在坚持承包经营责任制不变的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则，将分散的土地集中到土地合作社，通过土地整治，发展土地股份合作经营，既放活了土地经营权，又增强了土地流转的稳定性和抗风险能力。长沙市总结宁乡鹊山土地流转模式，全面推广土地合作经营，实行以村为单元，由村组集体牵头，引导农户以土地经营权入股组建土地合作社，目前，275个村实行土地经营权合作，合作经营面积超过49.2万亩。村组主导坚持了集体所有权，农户委托稳定了农户承包权，市场配置放活了土地经营权，实现了农村土地“三权”的有效分置并行。常德市制定出台文件，宣传推介锦绣千村模式，大力促进了土地股份合作经营、土地托管服务，提高了土地流转率，吸引了社会返乡资本创业。郴州市推广“以农户土地承包经营权入股，集体统一经营、农民参与分红”的土地股份合作社模式，引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营，大幅提高了农村土地效益、村集体收益和农民收入，促进了全市“三权分置”改革。

　　三、健全流转服务体系，提高流转服务质量。一是加快流转交易市场建设。完善县乡村三级服务和管理网络，按照村有信息员、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转要求，建立健全土地流转服务体系，为土地流转双方提供信息发布、资格审查、产权交易、政策咨询、权益评估、鉴证备案、合同监管、抵押融资等服务，实现了农村土地流转管理触角延伸、服务重心下移。至今年6月底，全省97个县市区建立了土地流转服务中心、土地流转交易中心、综合产权交易中心等有形市场，建立了包含乡镇村在内的土地流转交易中心1841个。至于你们在建议中提出的“由政府发起成立县级与乡镇农地银行”的问题。《中华人民共和国商业银行法》规定，在我国“设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用‘银行’字样。”如果设立农地商业银行，应当具备6个方面审慎性条件。我省曾有个别县试点“土地银行”，但被中央有关部门叫停。目前，由于受相关法律规定所限，积极推动这项工作有一定难度，但也可以引导个别地方开展类似试点工作。当然，我们在流转服务和交易平台建设上也出台了一些政策措施，湘办发〔2017〕48号文件要求：积极培育土地流转服务组织，在夯实公益服务组织的基础上，鼓励支持从事土地托管流转等社会化服务机构。健全信息交流机制，完善土地流转信息收集、处理、存储及传递方式，建立“互联网+县乡村”土地流转信息共享平台。完善土地流转价格评估机制，建立土地评等定级、土地资产评估、土地估价指标和价格动态监测体系。这些政策措施完全可以满足现行土地流转交易的需要。二是开展抵押融资服务。自农业“三项补贴”改革试点以来，湖南率先在全国建立覆盖全省的农业信贷担保体系，运用贷款贴息缓解经营主体融资贵难题。首创“财银保”，由银行和保险公司共同参与提供融资服务。通过引入贷款保证保险，以保单作为担保方式，辅以政府设立的风险补偿专项资金作后盾，银行与保险公司共担风险，实施三方联动。2016年以来，又相继推出“财银担”、“农信担”等产品，促进了担保机构、金融机构与经营主体的互利共赢，缓解了各类经营主体融资难问题。同时，按照中央部署要求，在汉寿、岳阳等8县开展承包土地的经营权抵押贷款试点，通过县级交易平台发布交易信息，组织地价评估和抵押登记，颁发土地经营权他项权证等，积极开展抵押融资服务。截至2018年3月末，试点县累计发放农地抵押贷款12.6亿元，贷款余额9.63亿元，带动非试点地区发放农地抵押贷款2.2亿元，缓解了全省新型农业经营主体贷款难问题。三是加快发展农业生产社会化服务。按照上级部署安排，我省先后在祁阳、桃源、湘乡等12个县市区开展全国农业生产全程社会化服务试点示范，产生了较好的经济效益、社会效益和生态效益。在祁阳、衡阳、澧县、涟源、湘乡等5个县市开展政府向经营性服务组织购买农业公益性服务机制创新试点，规范操作程序，创新工作机制，探索服务模式，发展服务组织，在服务体制机制创新上取得了较好效果。在澧县、涟源市开展农业社会化服务规程指引或服务标准探索试点，积极探索社会化服务标准和服务流程，研究制定了符合当地实际，覆盖全程生产环节的服务标准或服务规范，提升了农业生产社会化服务效益。2017年，在衡南等5县市开展农业生产托管等农业生产社会化服务全国试点，每县安排试点引导经费1000万元。试点县选择农业生产耕种防收等关键且薄弱环节，依托现有农业社会化服务组织具备的机械设备、田间管理和生产技术等优势，为各类经营主体提供农业生产全链条式服务，解决了试点地区农户从耕到收的耕种问题，有效提升了我省农业机械化、规模化、集约化和专业化发展水平。

　　四、健全风险防范机制，稳定流转监管队伍。中央和省委、省政府先后出台的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（农经发[2015]3号）、《湖南省农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》（湘农发〔2016〕237号）和湘办发〔2015〕58号、湘办发〔2017〕48号等文件，都对加强农村土地流转监管进行了具体明确。湘办发〔2015〕58号文件提出要加强对工商资本租赁农地行为的规范管理，要制定工商资本长时间、大面积租赁农户承包地上限控制标准和期限。建立租地分级备案制度，明确了备案内容、备案标准，对租地面积超过2000亩(含)的，报省级主管部门备案。建立农地流转审查监督机制，审查审核租赁农地企业的主体资质、农业经营能力、经营项目等内容。建立完善租赁农地风险保障金制度，保障金以流入方缴纳为主、政府适当补助，用于防范承包农户权益受损。湘农发〔2016〕237号文件规范了全省土地流转交易秩序，加强了交易市场监管，对农村土地流转交易应遵循的原则、交易申请受理、交易程序、交易行为及交易管理等进行了具体明确。湘办发〔2017〕48号明确，加强工商资本租赁农地监管和风险防范机制创新试点，制定风险防范的具体措施，建立土地流转审查监督机制。全省各地认真落实文件精神，大部分县市区出台了相关配套文件，制定了有关农地流转审查监督机制的具体措施。株洲市加强土地流转监管，对弄虚作假、强买强卖等违法违规行为及时制止和纠错，增强了抗风险能力。郴州市、湘潭市分别出台意见，对土地流转风险防范提出具体要求，在政策、组织架构、业务指导和矛盾纠纷调处等方面作出具体规定；长沙市岳麓区依托全国农村土地流转规范管理试点，创新“七大”机制，建立网签管理系统，实现线下联席评审、线上网签审批、交易鉴证并见证相结合的“三重风控”管理，得到农业农村部的充分肯定。积极推进基层农经体系建设，坚持围绕业务，主动作为，开拓创新的原则，多措并举强化基层农经机构监管队伍稳定，每年组织全省业务人员学习培训、参观考察、经验交流和上级培训，提高基层农经人员业务能力。去年11月，针对我省农经机构队伍建设现状，组织开展全省农经体系建设调研，及时掌握全省农经系统建设情况，及向有关领导及职能部门提出了稳定和完善乡镇农村经管机构，合理核定机构编制，充实机构人员的建议，确保了农村改革等重大任务推进需要。

　　根据你们的建议，下一步，我们将从以下四个方面推进农地流转与集约利用工作：

　　一是营造农村土地有序流转的政策环境。认真落实中央和省委、省政府有关推进农村土地流转与集约利用的相关文件精神，深化农村土地“三权分置”改革，在坚持落实集体土地所有权、稳定农户土地承包权前提下，平等保护并更好地放活土地经营权。因地制宜，综合施策，完善和创新农地流转模式，让农户能够更多地选择适合自身实际的土地流转模式。鼓励民营资本在不破坏当地生态环境的前提下投资发展乡村旅游业、初级农产品加工业和特色农业产业，发展多种形式适度规模经营，促进当地农业增效，农民增收。加大创新改革力度，积极探索“三权分置”新模式新路径，研究衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，妥善处理好土地“细碎化”、分散化、“有人无田”、“有田无人”等人地矛盾问题。鼓励各地结合实际，成立土地股份合作社，放活经营方式，发展股份合作经营，让农户放心长期流转，获得稳定收益，让受让方加大资金投入，建设永久性基础设施，实现流转双方双赢。

　　二是构建完善的土地流转规范管理服务体系。按照“扩大流转规模、健全服务体系、加强规范管理、提高流转效益”的总体要求，健全村有管理服务站点、乡镇有管理服务中心、县市区有管理服务机构的土地流转管理服务体系。抓好县级农村产权交易市场规范化建设，建立信息发布、政策咨询、价格评估、合同鉴证等服务常态机制，推进交易过程程序化、交易行为规范化、交易管理制度化，提高土地经营权流转交易服务水平。积极培育土地流转中介服务组织，支持成立具有“土地银行”性质的土地流转服务机构， 发挥土地登记、收储、交易、货币、抵押、处置和存贷等功能，满足各类经营主体土地流转需要。加强土地流转合同管理和监测试点，完善土地流转合同、申报备案、资料归档等制度，规范建立土地流转台账和档案，指导流转双方签订规范合同。探索建立土地流转合同网签管理制度和土地承包权有偿退出试点，总结推广土地流转规范化管理经验模式，逐步建立信息顺畅、运转高效、服务规范的农村土地流转管理服务体系。

　　三是健全农地流转审查监管机制。研究完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制。健全审查审核制度，经营主体流转农地要提供书面流转申请，按照规定审查权限，组织审核评估。落实风险保障金制度，明确风险保障金缴纳的标准、方式及使用管理办法，探索开展农业保险、担保贷款等政策，提高风险保障能力。健全分级备案制度，明确责任主体、监督主体、监管主体，强化工商资本租赁农地分级备案面积标准、备案事项、备案对象，规范工商资本租赁农地管理。加强流转前资质审查、流转中合同签订和流转后的全程监督，做好土地流转风险评估，健全流转纠纷调解仲裁体系，强化流转合同的履约监督，引导流转双方依法依规解决流转矛盾。定期检查监督工商资本租赁农地的农业经营能力、流转承包地用途等情况，及时查处纠正违法违规行为，强化农地使用监管。坚持和完善土地用途管制制度，加强日常执法巡查，依法查处借土地流转之名违规搞非农建设或其他破坏种植条件等行为，坚决制止和防止耕地经营“非农化”倾向。

　　四是建设高素质的流转监管人才队伍。按照中央有关加强农经机构队伍建设的要求，加强县市区农经机构和队伍建设，增强农地流转监管服务职能，采取有效措施，稳定基层农经队伍，留住农地流转监管人才。同时，创新培训模式，发挥农业院校、培训机构、业务部门等资源优势，组织业务培训、经验交流、座谈讨论和案例教学，提供培训套餐服务。通过自主、委托、跟班、参观见学、典型示范等方式，提升培训效果，让基层农经专业人才真正成为监管农地流转与集约利用的主力军。

　　感谢你们对我省农业农村工作的关心和支持。

　　湖南省农业委员会   

　　                         2018年7月17日    

　　（联系单位：湖南省农业委员会农村经营管理处，联系电话：0731-84491207）