湘农业提字〔2018〕29号A类

民革省委：

　　你们提出《关于农村土地三权分置的建议》（第0016号）的提案收悉。现就你们提出的建议答复如下：

　　近年来，中央和省委、省政府非常重视农村土地“三权分置”改革，通过制定文件措施，完善流转机制，落实扶持政策，培育经营主体，放活土地经营权，加快发展多种形式农业适度规模经营，取得了较好成效。

　　一、完善相关政策体系，夯实“三权分置”基础。一是出台政策文件。相继出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）、《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）、《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（农经〔2015〕3号）、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（中办发〔2016〕67号）、《关于进一步规范农村土地流转行为切实维护农民土地合法权益》（湘发〔2013〕52号）、《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》(湘办发〔2015〕58号)、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》（湘办发〔2017〕48号）等一系列文件，从制度和法律层面夯实农村土地流转基础，为如何规范土地流转行为、加强流转交易市场健康发展、制定农村土地流转扶持政策等提出了具体目标和操作办法，为农业适度规模经营发展指明了发展方向。尤其是湘办发〔2017〕48号文件，强化了农村土地承包权的财产保障功能，提出了落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的目标要求。二是严格规范确权。2015年，中央部署了农村承包地确权登记颁证整省试点工作，省委、省政府坚持把这项工作列入全面深化农村改革的重点，统筹谋划，分类指导，配套保障，稳步推进。目前，全省25411个有耕地村（居）全部完成了土地确权登记工作，确权实测耕地面积5510.22万亩，确权承包农户数1313.83万户， 95个县市区已经向省里汇交了成果数据。2019-2020年，基本能完成确权登记数据成果信息化管理任务，建立全省农村承包地确权登记信息动态监管查询系统，实现省、市、县三级政府及有关部门数据共享。通过确权，给农民吃下“定心丸”，有利于“三权分置”全面落地，有利于农村土地承包关系进一步稳定。三是开展不动产统一登记。目前，我省已全面实施不动产统一登记制度，农村房地一体的宅基地、集体建设用地和林权等已纳入不动产统一登记。在浏阳、澧县、芷江等地开展不动产统一登记试点先行，紧紧围绕乡村振兴战略和脱贫攻坚工作要求，推动不动产登记服务窗口向乡镇延伸，加快农村不动产权登记，探索建立农村土地承包经营权纳入不动产统一登记的衔接机制，积极开展农民住房财产权抵押和农村承包土地的经营权抵押登记试点，为我省农村土地承包经营权纳入不动产登记、农村土地三权分置及流转、抵押登记，盘活农村资产积累了经验。

　　二、落实“三权分置”，探索有效实践形式。中央和省委、省政府始终关注农村土地制度改革问题，对农村土地“三权分置”改革一直十分重视，采取有效措施，扎实推进。一是落实土地所有权。中办发〔2016〕67号、湘办发〔2017〕48号文件明确了农民集体是土地集体所有权的权利主体，赋予了所有权人对集体土地占有、使用、收益和处分的权利，对承包地发包、调整、监督、收回等权能，农村土地集体所有权的根本地位得到强化，农户承包权的获得、转让、互换、出租、退出等权能的行使，更加体现农民集体意志，农民保护其承包土地的财产权益意识更加增强。特别是在承包权人转移进城而流转经营权的情况下，更加强化农民集体对土地使用的监督权，保护农地资源用于农业，维护集体土地权益。目前，各地农民对土地所有权保护的重要性、必要性、紧迫性的认知程度逐步加深，农村土地集体所有意识明显增强，农民集体对土地使用的监督权进一步加强。二是稳定农户承包权。去年，党的十九大提出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”，我省在湘办发〔2017〕48号文件中也相应作出了具体明确，赋予了承包权人依法享有占有、使用和收益的权利，对承包地使用、流转、抵押、退出等权能，把土地承包关系用法律的形式固定下来，真正让农户吃上了“定心丸”。同时，稳步推进农村集体产权制度改革，在资兴市、雨花区等县市区开展试点的基础上，安排部署全省农村集体资产清产核资等工作，巩固和完善农村基本经营制度。全面开展农村承包地确权登记颁证工作，通过 “确实权、颁铁证”，明晰产权关系，确认四至边界空间位置，处理好历史遗留问题，减少因地块、产权边界模糊和部分基层政府以土地集体所有为由越权流转土地带来的流转纠纷，进一步完善和稳定农村土地承包关系。三是放活土地经营权。中央及省里文件明确了建立健全土地承包经营权登记制度，土地承包经营权信息应用平台，强化土地承包经营权物权保护等措施，赋予了经营主体依法从事农业生产所需的各项权利和部分义务。强调“鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地，探索土地信托、托管、股田制等新的流转模式；鼓励采取委托流转、股份合作等方式，引导集中连片流转；引导农户以土地承包经营权作价入股组建农村土地股份合作社。”这些政策和措施为各地放活土地经营权提供了政策依据。长沙市总结宁乡鹊山土地流转模式，全面推广土地合作经营。目前，275个村实行土地经营权合作，合作经营面积超过49.2万亩。村组主导坚持了集体所有权，农户委托稳定了农户承包权，市场配置放活了土地经营权，实现了农村土地“三权”的有效分置并行。常德市宣传推介锦绣千村模式，大力促进了土地股份合作经营、土地托管服务，提高了土地流转率，吸引了社会返乡资本创业。郴州市推广“以农户土地承包经营权入股，集体统一经营、农民参与分红”的土地股份合作社模式，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营，大幅提高了农村土地效益、村集体收益和农民收入，促进了全市“三权分置”改革。

　　三、完善土地流转机制，防范土地流转风险。一是规范流转交易市场运行。按照湘农发〔2016〕237号文件要求，明确交易原则、交易内容、交易方式、交易程序、监督管理及相关责任等事项，强化信息发布、政策咨询、价格评估、合同鉴证等服务机制，引导土地经营权更多地通过公开市场进行流转，促使农地资源在更大范围内得到优化配置，保证农村土地流转交易依法、自愿、有偿、规范有序。到今年6月底，全省流转耕地面积2489.91万亩，占耕地总面积的48.90%，呈现流转面积稳步增加、流转形式日趋多样、流转主体趋向多元、流转行为逐步规范的趋势。二是健全土地流转服务网络。各地按照村有信息员、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转要求，加强土地流转服务体系建设，县乡村三级流转服务和管理网络进一步健全。到今年6月底，全省97个县市区建立了土地流转有形市场，建立了包含乡镇、村在内的土地流转交易中心1841个，成立了省级林权交易机构（中部林业产权交易服务中心）。汉寿县设立县级农村土地承包经营权流转服务中心，建立了以备案、鉴证、评估、抵押、储备、交易、调解、仲裁为主要服务功能的土地流转服务大厅和土地承包纠纷调解仲裁庭。为土地流转供需双方提供价值评估、政策咨询、合同指导等“一站式”服务，农户办理签约和登记手续更加方便快捷。三是加强土地流转转让管控。随着农民工进城稳定就业人数的增多，我们在积极鼓励进城农民有偿退出农村土地承包权的同时，采取有效措施，防止农村新的“地主”出现，严格落实“承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，经农民集体同意后办理相关手续”的规定，对转让规模、转让对象进行管控，外地村民、外地经营主体或工商资本不得以转让方式流转土地，有效保证了农村土地所有权的落实。四是及时化解流转纠纷。建立健全乡村调解、县市区仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调解仲裁体系，构建调解、仲裁、司法多方联动的土地承包纠纷多元化调处机制，并将其纳入社会综合治理考核内容。依托乡村现有纠纷调解组织，大力化解农村土地承包纠纷，维护各权利主体的合法权益。2017年，全省农村累计发生土地承包经营纠纷19671件，调解处理纠纷19598件，仲裁委员会受理仲裁纠纷案件1000件中，已调解927起、仲裁73起，案件结案率100%。有效维护了农民土地承包经营权和农村社会稳定，促进了农村经济发展。  

　　四、加强工商资本监管，防范土地经营风险。一是健全工商资本租地监管政策。农经〔2015〕3号和湘办发〔2015〕58号文件明确了加强工商资本租地管理、健全工商资本租地风险防范机制、强化工商资本租地事中事后监管等内容。要求各地制定工商资本租地上限控制标准，合理确定租地期限，建立租地分级备案制度、农地流转审查监督机制、租地风险保障金等制度。各地认真落实上级有关文件精神，大部分地方在相关文件中对农地流转监管和风险防范进行了明确。到今年6月底，全省84个县市区出台了加强农地流转监管和风险防范的配套政策，制定了农地流转审查监督机制的具体措施。株洲市加强土地流转监管，对弄虚作假、强买强卖等违法违规行为及时制止和纠错，对构成犯罪的情况及时向相关职能部门交办查处，增强了抗风险能力。郴州市出台《关于加快推进全市农村土地流转的意见》，对土地流转风险防范提出了具体要求；湘潭市出台文件，在政策、组织架构、业务指导和矛盾纠纷调处等方面进行具体规定。二是加强工商资本租地监管。完善工商资本进入农业农村领域监管制度，建立了农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等机制，加强租地企业农业经营能力、土地用途及风险防范能力等监督检查，定期查验工商资本租地利用、合同履行等情况。长沙市岳麓区结合农业部试点，开展工商资本租赁农户承包地准入监管和风险防范试点工作，制定出台文件，强化农村土地流转分级备案；规范工作流程，将全区农村土地流转工作审批流程细分为协商、申请、受理评审、公示、签约、鉴证、建档备案等七个阶段；开展风险评估，对全区23家工商企业租地进行风险评估，共审批流转面积7350亩；实行跟踪管理，对2014年以来流转的项目进行全面摸底调查，登记造册，重新审核流转合同，及时纠正超过土地承包期限、改变农业用地性质等问题；加强流转项目经营监管，及时掌握项目经营管理情况，发现问题，协助企业及时制定措施，在资金、技术、生产项目、产品品种等方面加以调整，避免企业无法持续经营、农户得不到租金等情况的发生。三是加强日常行政执法巡查。农业部门认真做好土地流转日常管理和服务工作，发现违反法律政策规定的，及时通报有关部门并联合查处;国土部门利用网络、遥感等现代科技手段实施动态监测，对租赁农地“农转非”情况进行监管，及时查处违法违规行为;工商行政管理部门对失信租赁农地企业通过企业信用信息公示系统向社会公示，并启动联合惩戒机制，特别对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为，责令限期整改，并依法追究相关责任。有关部门按照政策要求配合实施相关产业扶持政策和优惠措施，对撂荒耕地的，停发粮食补贴。同时，依托农村集体经济组织和承包农户对租地利用情况进行监督，对违反合同约定的，流出农户和农村集体经济组织可依法解除农地租赁合同，并要求赔偿。各有关部门通过各司其职，协作配合，联合行政，工商资本“炒地”和恶意囤积农地的行为基本杜绝，浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为明显减少。 

　　五、严格流转用途管制，防范粮食安全风险。一是制定产业发展规划。根据各地主体功能区分及资源环境条件制定农地利用规划和农业主导产业发展规划，按照“农地农用，产业集中”的原则，制定引导农用地向当地的优势产业流转的规划，特别是引导流转出来的土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等以种粮为主的新型农业经营主体集中，创造条件扩大粮食种植规模。二是严格落实粮食安全责任制。全省各级层层签订耕地保护目标责任书，强化“管控性保护”，牢牢守住耕地红线。严格落实耕地占补平衡制度，建立全省补充耕地指标网上交易平台和省级补充耕地指标调剂库，至2017年底，全省耕地面积6233.50万亩，超出国家下达我省耕地保有量277.5万亩。加强新型农业经营主体培育，2017年发放扶助资金12560.9万元，扶持“万户”工程以双季稻种植的粮食型家庭农场7115户，经营土地面积130.5万亩，生产粮食1.87亿斤。三是建立土地流转激励制度。2017年，我省建立了1000万的农村土地流转引导奖励项目，对全省土地流转工作做得好的县市区进行奖励，用于引导县市区有序开展土地流转。各地加大引导力度，通过整合涉农资金，完善优惠政策，也相应设立了100万元至1000万元不等的土地流转奖补资金，积极扶持农业适度规模经营。长沙市每年安排400万元土地流转奖励资金；株洲市探索建立农村土地流转“138”工作机制，每年安排200万元对粮食生产大户进行奖励补贴。这些政策措施从一定程度上遏制了“非农化”和“非粮化”现象，盘活了土地资源，有利于农地农用，产业集中，有效防范了粮食安全风险。

　　六、加强服务机制建设，防范农地抵押风险。一是构建高效农地使用监管体系。抓好确权登记数据库和信息应用平台建设，推进确权档案收集整理归档和验收考核工作，加强跟踪检查考核，督促各地制定建设方案，细化工作步骤和措施，确保9月底前全面完成。规范设施农用地使用，严禁随意扩大设施农用地范围，严格设施农用地的备案及信息公开。完善土地管理机制，规范土地经营权流转程序，加强土地经营权流转价格、期限、规模、用途监管和程序监管。建立土地流转监测制度，确定流转项目跟踪责任人，构建高效的土地流转服务机制，对流转土地的利用情况和流转合同履约情况进行监管，从制度上堵住农地使用风险隐患。二是把好经营主体融资资格关口。随着农业现代化加快发展，我省加大对农业经营主体信贷支持力度，持续推出“财银担”、“农信担”、承包土地的经营权抵押贷款和农业小微企业贷款等融资方式，为新型农业经营主体发展注入了新的活力。但金融机构对经营主体的身份资格、准入条件等审查比较严格，一般要求经营主体在工商部门登记注册，经营管理能力强，且诚实守信等，尤其是以土地经营权作为抵押物进行的融资贷款，还要审查土地流转手续、用途是否符合相关规定，有关证照是否齐全等，大多数金融机构实施农业经营主体金融服务主办行制度，开展“一对一”跟踪服务，对融资经营主体进行跟踪管理，从一定程度上降低了经营主体投机套利概率。三是完善农地抵押风险防范机制。2016年，汉寿等8县开展全国农村承包土地的经营权抵押贷款试点，试点县立足本地实际，建立健全形式多样、多方参与的农地经营权价值评估体系，在评估方法上主要参考土地年租金、经营权剩余期限和地上种养物价值等因素。新田县针对不同贷款主体，采取承贷银行内部定价、借贷双方协商定价、政府平台定价和市场评估定价等四种模式。健全风险缓释机制，对贷款风险实施补偿，到2017年末，全省试点县到位贷款风险补偿资金总规模达1.38亿元。创新信贷产品和业务模式，各银行机构加强与担保、流转交易平台等机构的合作，共同分担信贷风险。到今年3月底，全省8个试点县农地抵押贷款余额9.63亿元，累计发放贷款12.6亿元，带动非试点地区发放农地抵押贷款2.2亿元，累计支持全省近3万个农业经营主体，有力地支持了我省现代农业发展。

　　根据你们的建议，下一步，我们将在推进全省农村土地“三权分置”改革落地上发力，重点抓好五个方面工作：

　　一是积极开展农村承包地确权成果应用实践。以促进农村综合改革、积极实施乡村振兴战略为导向，与农村承包地确权成果信息应用平台数据对接，开展农村土地承包经营权信息应用管理平台互联互通、农村土地承包经营权有偿退出机制、农村承包土地的经营权抵押贷款配套服务机制建设、农村土地经营权流转交易规范化管理服务体系建设、农村承包地确权登记颁证与农村集体产权制度改革成果运用平台统一运行机制、农村土地承包纠纷调解仲裁工作体系及仲裁能力全面提升等6个方面确权登记颁证成果拓展应用试点，探索创新确权成果数据应用试点经验，为全省稳步有序推进农村土地流转、促进农业适度规模经营，加快发展农业现代，提供科学借鉴和论证。

　　二是进一步规范农村土地流转行为。建立完善县级农村土地流转市场和农村土地流转管理服务体系，积极有效推动土地向专业大户、家庭农场、农民合作社和龙头企业流转。严格规范农村土地流转合同，引导双方签订统一规范的土地流转合同，明确流转双方权利、义务和责任。充分落实我省“三权分置”实施意见关于“完善土地流转价格评估机制，建立土地评等定级、土地资产评估、土地估价指标和价格动态监测体系”等要求，加强农村土地流转规范化管理。完善县市区、乡镇、村三级流转服务与管理网络，保证有专门的部门和工作人员负责受理、审批、审查及备案工作。对农村土地流转的各个步骤和程序进行规范，尤其是严控转让规模、转让对象，防止土地投机。大力发展农业保险制度，降低经营风险和自然风险。完善土地流转风险基金制度或土地租赁费提前预付制度，以保证经营失败后支付农民的收益损失，有效防范农民收益风险。

　　三是健全完善农地流转审查监督机制。落实中央农经发〔2015〕3号文件要求，督促各地制定有关政策措施，加强对工商资本租赁农地、林地的监管和风险防范。健全审查审核制度，经营主体流转农地要提供书面流转申请，按照规定审查权限，组织审核评估。落实风险保障金制度，明确风险保障金缴纳的标准、方式及使用管理办法，探索开展农业保险、担保贷款等政策，提高风险保障能力。健全分级备案制度，明确责任主体、监督主体、监管主体，强化工商资本租赁农地分级备案的面积标准、备案事项、重点备案的对象，规范工商资本租赁农地管理。加强事中事后监管，做好土地流转风险评估，健全流转纠纷调解仲裁体系，强化流转合同的履约监督，引导流转双方依法依规解决流转矛盾。定期检查监督工商资本租赁农地的资金实力、产业规划、农业经营能力、流转承包地用途、诚信度等情况，制定工商资本流转土地后的监管措施，防止工商资本流转土地后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题发生，积极防范农村土地流转风险。

　　四是加强农地抵押配套服务机制建设。拓宽抵押处置途径，加快推进确权登记颁证数据库建立、查询、共享机制，畅通土地流转渠道；由政府财政注资或引入社会资金方式，成立专门收储农村产权抵押物的资产管理公司或收储公司，对产生不良的农地抵押经营权统一收储，再通过收储公司进行整合发包，实现金融机构抵押权变现。建立土地经营权抵押贷款监管机制，加大农村土地流转法律宣传力度，规范土地流转合同签订，减少甚至杜绝口头流转、私自流转行为，严格实行土地流转“县、乡、村”三级鉴证备案制度。健全个人征信体系建设和信贷管理体制，优化信用环境，防范信贷风险。实行农村土地抵押贷款公示制度，通过政府网站、流转信息平台等媒介，对外公开已抵押经营权地块、期限等信息，防止贷款未归还、抵押权未解除的情况下，私自流转他人或转让他人抵债，土地经营权重复申请抵押登记，抵押经营权争议等问题发生，切实解决贷款后监管难问题。

　　五是抓好农村土地流转政策法规宣传。鼓励基层积极探索“三权分置”的有效实践形式，在农村土地流转和适度规模经营的具体实践中充分体现“三权分置”的科学内涵。通过公告牌、明白纸、电视字幕、手机短信、网络、宣传手册等多种形式，大力宣传《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》、中央和省委省政府关于农村土地流转等法律法规文件，及时总结和展示全省典型做法，让农民群众了解政策，掌握政策，消除农民的思想疑虑，增强农民流转土地的信心。

　　以上工作措施落地后，你们在建议中提出的“权证与实地不符、农村土地流转不规范、社会资本租赁土地改变用途、非粮现象易引发主粮保障风险、土地经营权配套保障机制不健全”等问题将会逐步得到解决。

　　感谢你们对我省农业农村工作的关心和支持。

　　湖南省农业委员会   

　　                         2018年7月25日    

　　（联系单位：湖南省农业委员会农村经营管理处，联系电话：0731-84491207）