为学习借鉴加拿大农药管理和立法经验，推动我国探索建立农药经营许可制度，培养农药管理一线人员，在农业部人力资源开发中心大力支持和协助下，农业部农药检定所会同北京等7个省、直辖市农药检定（管理）所（站）及新疆生产建设兵团农业技术推广总站组成成员共计12人的培训团，于2014年2月8日至2月27日，先后赴中加交流培训中心、加拿大圭尔夫大学（University of Guelph）、加拿大安大略省环境部、杜邦（加拿大）公司、NutriAg公司、先正达（加拿大）公司及其试验农场、加拿大有害生物管理局（PMRA）、加拿大园艺协会、加拿大食品检验署（CFIA）及其实验室、加拿大植保协会（Croplife Canada）及其“清洁农场”公司、不列颠哥伦比亚大学农学院参加专题培训。培训课程主要内容覆盖加拿大联邦农药登记与再评价、安大略省农药经营管理、各相关协会在农药管理中的地位与作用等。现将主要培训体会和收获汇报如下：

一、   加拿大农业与农药管理基本情况

加拿大目前是世界第五大农产品出口国，农业和农业食品是加拿大经济的重要组成部分，每年农业对GDP的贡献达到1000亿加元，占全国总GDP的8%。加拿大农业主要分为传统种植业、养殖业、农业投入和供应行业以及食品加工、配送、零售、餐饮等行业。传统种植业主要以农场经营为主，呈现高度集约化、现代化的特点。2012年统计全国共计约185000个农场，平均面积约779英亩，种植作物主要为小麦、玉米、大豆、土豆、油菜、苜蓿、大麦、燕麦等，部分省份盛产水果。2012年加拿大联邦和省政府对农业生产和农业技术研发的投入达到75亿加元，对农业和食品加工业起到极其重要的推动作用。

加拿大实行联邦和省级平行立法体系，根据加拿大法律，农药管理由联邦和各省共同行使管理职责，即联邦政府和省政府按照法律划定的职责权限分别负责农药管理的部分工作，主要相关责任部门有三个，其中联邦一级两个：即加拿大有害生物管理局（PMRA）负责农药登记和再评价相关工作，加拿大食品检验署（CFIA）负责农药产品从生产至消费的全程质量监管以及食品中农药残留量检测；省级一个，即各省环境部，主要负责水源监测、农药经营人员培训、发放经营许可、农药运输、储存、销售等相关工作。三个部门分工明确、各司其职，相互合作、协同管理，共同构成了一个较为完善的农药管理体系。

除政府部门外，一些社会组织和机构在加拿大农药管理工作中也发挥着相当积极的作用，如加拿大食品安全问题协调委员会（FPT）协调联邦和省农药管理部门，研究立法和农业生产中遇到的新问题；加拿大植保协会，参与农药经营环节从业人员安全、设施安全、职业健康、农药运输、储存等相关管理工作的监督，农药包装和废弃物回收的实际操作，经营门店的现场检查、考核并缴纳保险等工作；圭尔夫大学负责安大略省农药经营人员的培训，并与多个农药利益相关方的专家协调组成省农药管理顾问委员会，参与省级农药立法工作。

二、加拿大农药经营与使用许可管理

加拿大对农药经营与使用环节实施严格的许可管理制度，联邦政府并不负责具体监管，而是由各省根据农业生产实际情况设置相应的许可条件和内容，但联邦协调各省签署相应的框架协议（如农药使用者培训），以保证在全国范围内许可制度协调一致。

（一）实行分类管理

按照危害风险级别，联邦卫生部将农药产品划分为家用、商用、限制使用农药三大类，并在销售的农药产品标签上有明确的标注，各省可在联邦分级基础上重新分级。在全国范围内，按照联邦分级，三类产品对应的经营、使用许可如下：

1.家用农药（低风险）：部分省要求经营许可（如安大略省、英属哥伦比亚省），但使用不需要取得许可。

2.商用农药（中风险）：各省均要求经营许可，除艾伯塔、萨斯喀彻温、马尼托巴省（以下简称草原三省）之外的其他省要求使用许可。

3.限制使用农药（高风险）：各省均要求经营许可，除草原三省之外的其他省要求使用许可。

安大略省在联邦分级基础上，根据有效成分、农药用途、使用方法、对人类及环境危害、环境滞留时间、容器大小等，将农药产品分为11大类，并细化其经营与使用。其中，第１至第６类包括剧毒到低毒的农药产品；第７类限制销售某些家用农药产品，其标签上需同时标有家用与非家用；第８类是禁止用于家用的农药产品，如某些肥料和农药复合产品；第９类包含禁止用于景观场所的农药有效成分，如2，4—滴；第10类农药有效成分能够用于控制对健康和安全造成危害的有毒植物，如草甘膦；第11类：农药有效成分属于生物农药或低风险农药。

（二）实行分类许可

以安大略省为例，许可分为四类：

1.病虫害服务公司许可（公司许可）

病虫害服务公司，是指为农场等提供病虫害防控服务的公司或者团体，其从业者必须要取得病虫害从业人员经营许可。许可执照每年需重新审批，取得的条件包括：保险、通过安大略省病病虫害从业人员经营许可、通过年审。

2. 病虫害从业人员经营许可（防治人员许可）

即对提供农药产品并从事防治业务的人员的资质许可，每5年需重新审批，取得许可的防治人员，可以监督3名病虫害防治人员助手从事相关防治活动。

在安大略省，防治人员许可又细分为15类：包括5种陆地防治许可（农业施药、工业植被施药、园林景观施药、航空施药、森林施药）；7种建筑物防治许可（土壤、油罐、地下室等熏蒸，温室、一般建筑、居民用建筑物、白蚁）；3种水域施药许可（水生植物、鱼／软体动物、蚊蝇叮咬）。

3.农药经营许可

从事销售或者运输业务的农药批发和零售商，必须取得经营许可。

许可条件：需要有一名取得经营资格证书的销售人员。

许可证书5年有效，到期重新审批，许可证书包括两类：

（1）限制类经营许可：只允许销售家用农药产品。

（2）一般类经营许可：允许销售所有类型的农药产品（包括家用、商用、限制类农药产品）。

4.农户使用许可

农户购买和使用农药，需要取得相关领域用药范围的资格证书，如安大略省要求农户使用商用、限制类农药产品必须获得使用许可。许可条件包括：参加安全用药培训、通过资格考试。农户使用许可每5年重新审批，获得许可的农户可以监督3名农户助手使用农药。

（三）合作培训机制

安大略省政府自1987年开始执行“农药安全使用教育培训计划项目”，26年来，共培训农户148915个，农户助手3023名，病虫防治人员695名，农药销售商7191次。每年发放的农户使用许可证约22000个。

1.培训合作机构。安大略省环境部、农业和食品部授权圭尔夫大学作为农药经营和使用资质证书的培训机构，具体承担对病虫害防治人员、农药经销商、农户以及农户助手的培训，培训的合作机构包括环境部、农业和食品部、有关商业协会、业界代表（如加拿大植保协会），农户代表（如农场与食品保护协会）等。

2.培训费用。培训费用由受训者与政府共同支付，但政府资助比例逐年减少，1992年培训费用80%由政府承担，但2013年政府支付比例降至13%。圭尔夫大学全年累计培训时间20天，每一班次培训25人，每年在农户社区约设置350门课程。

3.培训内容。包括农药法规、农药病虫害防治知识、农药标签内容、农药对人类与环境的风险、农药安全使用程序、紧急情况处置等。

4.培训考核。农户培训要参加1天课程（或5天，1.5小时/天在线学习），考试合格后取得5年有效的使用许可证。经营者培训要参加2天的课程，考试合格后取得5年有效的经营资格证书，但经销农药，还需要取得安大略省环境部的经营许可。

（四）全生命周期管理体系

生产环节：通过对杜邦公司、先正达公司等农药生产企业的走访，加拿大农药生产商对其产品流向有相应的监控方式，杜邦公司通过对各批次产品编码、先正达公司通过委托第三方机构等采集其产品销售与使用流向，实现追踪。

经营环节：农户用药许可实际上是一张农户使用卡，上面注明姓名、地址、证书编号、有效期等信息，农户需持卡购买农药，相关信息会反馈至环境部。

使用环节：批发商向农户购买农产品时，会查询其农业投入品来源、监控农药用量等使用情况，以保证农产品质量安全。

（五）市场监管与业界自律

1.市场监管。安大略省环境部、农业与食品部共有200名专业执法人员，分布在省内22个区域办公室，承担农药销售与使用检验与巡查、事故投诉处理等。每年处理的案件为500例，300次检验与监测任务。农药销售与使用检验与巡查对象每年有所侧重，主要根据巡查对象守法情况、技术人员对相关数据分析情况确定。处罚方式包括教育、罚款、吊销执照、法律诉讼等。

2.业界自律。加拿大植保协会（Croplife Canada）是涵盖农药产业的专业协会，约98%的农药生产企业是协会会员。植保协会通过制定标准促进行业自律，因加拿大各省农药销售与使用许可条件有所差别，协会在此基础上制定更为严格的标准，保证适用其标准的农药生产企业，其产品可以任意一个省份销售与使用。通过生产企业自律，倒逼农药经销商适用植保协会制定的统一标准，植保协会为每个经销商编制授权号，农药生产企业只能将产品销售给有授权号的经销商，通过这种自律方式，加拿大现有1391家取得许可证的农药经销商，基本按照植保协会的标准进行经营。协会每两年对经销商是否按照其标准从事经销活动予以审核。

三、加拿大农药登记及再评价

加拿大联邦政府所管理的农药为广义农药，是指直接或间接控制、预防、消灭、缓减、引诱和驱赶有害动植物的所有产品、设备、有机体、物质等。具体种类为杀虫剂、驱避剂，除草剂，杀菌剂、保护剂，杀真菌剂，控制啮齿动物和昆虫的仪器设备，杀鼠剂，防腐剂，生物农药、信息素等。主要用于农业、林业、木材处理、水产养殖、家庭、城市景观（例如高尔夫球场、娱乐场所、公园），学校、医院、公寓等建筑物内。

（一）加拿大农药登记机构及职能

根据加拿大《有害生物控制法案》，加拿大农药管理工作由联邦政府和省级政府共同管理，分工明确。联邦政府主要负责农药登记及再评价，卫生部有害生物管理局（PMRA）具体承办；各省级政府主要负责生产、经销、运输、储藏、废弃物处理等管理，及农药经营和使用人员培训、证书发放和监督检查等工作，省级环境保护部具体承办。加拿大农药管理工作的主要目标是保护人体健康和环境安全，通过农药的有效利用和公开透明的工作流程，确保其农药管理的竞争力。

1.农药登记管理部门机构设置。卫生部有害生物管理局（PMRA）成立于1995年，负责农药登记具体工作。该机构有1位局长，共有7个处，分别为登记处，健康评价处（含残留），环境评价处，药效评价与再评价处，交流与法规事务处，实验室服务和区域业务处，综合财务后勤处。

2.有害生物管理局（PMRA）工作任务。一是代表卫生部履行《有害生物控制法案》职责；二是开展农药登记市场前期评估及农药登记，包括小作物用药登记；三是制定最大残留限量（MRLs），所制定的最大残留限量（MRLs）由加拿大食品监察署执行；四是开展登记后农药监测，收集事故报告，开展培训和宣传，确保登记农药产品按规定使用；五是负责与农药相关的剂型、助剂、杂质等管理；六是开展再登记，对已登记15年的农药品种进行再评价，以确保产品满足现有科学标准。

（二）农药登记程序

1. 登记评审内容。加拿大农药登记主要围绕4个方面进行评审，即化学，健康，环境及药效等。化学资料主要包括化学名称、产品标准、化学结构、理化性质、合成路线、纯度、是否有与健康和环境相关的杂质和污染物等。健康资料主要包括农药对人体的毒性，食物残留，执业人群及周边人群的暴露情况，同时考虑潜在的暴露途径。环境资料主要包括农药释放到环境中的毒性及路径、消解途径，环境危害数据，环境暴露数据等。药效资料主要包括农药的使用效果、防治靶标、使用剂量，是否符合有害生物综合管理和可持续发展目标。

2. 登记评审程序。加拿大农药登记周期通常为2年。有害生物管理局（PMRA）对申请登记的农药按以下程序开展评审。

第一步是初审。由登记处接收资料，对资料进行核实并初步审查。此过程所做的主要工作是从网上下载企业提交的电子数据，确保提交的资料格式、内容及缴纳的费用符合要求。

第二步是进行再评审。针对每个申请登记产品登记处牵头成立工作组，对提交的数据进行初步评估，形成评审意见。每个工作组分别由健康评价处（含残留），环境评价处，药效评价与再评价处各1人组成。工作组对申请登记企业提交的资料和数据进行再评审，评审内容主要为产品化学、健康影响、环境影响及药效情况。在科学评审和风险管理的基础上，提出危害、暴露量及减轻风险措施建议，起草评审意见。

第三步是讨论研究评估决定意见。相关业务处室负责人组织对申请登记产品进行专业评估，评审意见反馈项目组。工作组将形成的评审意见向科学运用委员会汇报（SOC），听取意见和建议。科学运用委员会是由各处室的副职组成。通过后，工作组再将科学运用委员会的意见向科学管理委会（SMC）进行汇报，做出是否给予登记或在何种条件下登记的决定。科学管理委员会（SMC）由各处室处长及局长组成。对于新的有效成分，工作组会根据情况聘请相关领域的外单位专家进行研讨，对已登记的有效成分，加拿大有害生物管理局（PMRA）按上述程序进行即可。

第四步是公示和协商。工作组准备公示的所有材料，在网上进行公示，广泛征求公众意见。公示期一般为45-60天。

第五步是形成最终登记决定。视情况，工作组会将收集到的各方面意见向科学管理委会（SMC）进行汇报，进一步研究。最后，登记处将登记决定在加拿大有害生物管理局（PMRA）网站上进行发布。

（三）加拿大农药再评价管理

1. 再评价工作进展。为满足不断变化的登记资料、评审程序、试验技术、新的标准及健康、环境和有效性要求，加拿大有害生物管理局（PMRA）根据联邦《有害生物控制法案》对登记农药开展再评价工作。2001年起，根据当时的联邦《有害生物控制法案》，加拿大有害生物管理局（PMRA）对1995年前登记的401个有效成分农药开展了再评价。截至2012年9月30日，加拿大已完成390个有效成分再评价工作，占总数的97%。其中企业主动撤销106个有效成分登记；因人体健康和环境不可接受的风险原因，13个有效成分将被撤销；253个有效成分允许继续登记，但需进一步提出人体健康和环境方面的保护措施；18个活性成分继续登记，不需要作任何调整。

2. 再评价工作程序。加拿大对农药再评价工作高度重视，2006年修订的联邦《有害生物控制法案》明确规定，登记农药应进行周期性再评价和特殊再评价，周期性再评价期限为15年。农药再评价工作由有害生物管理局（PMRA）药效和再评价处牵头负责，每个专业处室由2名专人负责再评审工作。再评价主要工作内容是：对所开展再评价农药的登记数据进行清理，提出再评价工作计划，向登记企业发布再评价声明，与登记企业进行沟通，确定再评价工作程序。对企业提交登记数据进行重新评审，同时查阅国外相关登记情况。开展风险评估工作并提出风险管理措施。起草再评价意见，征求公众意见，最后形成最终决定予以公布。再评价评审程序与农药登记评审程序相同。

四、加拿大农药废弃物的管理经验

在加拿大，由农药、植物科技创新产品的开发商、制造商和零售商等为会员组成的加拿大植保协会（Croplife Canada），近年成立了“清洁农场”有限公司 （Clean Farms Inc），发起了农药容器回收项目，通过对废弃农药和废弃农业塑料包装的有效收集分类处理，从而适应农药产业再循环的发展趋势。

由企业倡导、农民自愿参加的清洁农场行动计划，以加拿大植保协会为平台，充分调动农药企业会员、广大农民及相关行业（经营、销售）人员的积极性，组织有力、分工明确，使大量农业生产废弃物（如农药空容器等）得到合理清洗和安全回收，取得了引人注目的成绩。至今全加拿大已有７千多万只空塑料农药容器得以收集处理，在全球农药废弃包装管理中处于领头羊位置。2008年加拿大的废弃容器回收率为61％，2009年为73％，未来将实现80％或更高。回收的废弃塑料包装瓶，由专业人员用专业设备对容器进行粉碎，粉碎后再作为原料运送到多个再生加工企业，加工成特定埋入地下使用的排水、排污管道，在农场得到再利用。

此外，清洁农场计划还包括废弃农药的回收，至今已有超过200万ｋｇ的农药得以回收烧毁，并还将逐年扩大回收地域和规模。2009年起，清洁农场计划启动了废弃纸质包装袋等的回收项目，包括草料包装物、饲料包装袋和温室薄膜的回收以及其它农用塑料品的回收利用等。2013年已收集到3.5万个纸袋，累计共回收了24万个纸袋。

清洁农场行动计划的成功经验之一是宣传到位。项目实施的组织方高度重视宣传工作，注意提高社会的公众关注度，同时加强与农民的沟通。他们在废弃容器回收站发放宣传单，并建立专门网站，详细告知农民废旧农药及容器回收的方法步骤，如“第一步，先打开瓶盖，随后彻底去掉纸质说明书、目录单等;第二步，用压力水冲洗或清洗容器内部３次;最后送到指定的回收点”等，通过广泛宣传和细致指导，确保了农民不仅愿意回收废弃容器，而且懂得如何操作。

二是有效保障经费。项目实施初期，经费主要由会员按照销售额大小按比例缴纳，同时联邦政府和各省政府也提供一定数量的资金补贴，近年来，政府资金补贴比重逐渐下降，项目实际经费主要以会员缴费为主。有了会员缴纳的费用保证，清洁农场计划对农民而言是全免费的，农民不论向回收点交付任何公司任何农药产品的废弃包装物，乃至非登记产品的废弃包装物，一律都是免费的，充足的经费有效保证了农民参与的积极性。

五、启示与建议

（一）加快建立完善农药经营管理体系

通过培训，我们基本弄清了加拿大农药经营管理的立法理念和实施方式，建议借鉴加拿大农药经营管理经验，建立完善我国农药经营管理有关制度。

1. 推行农药经营许可制度。我国现行《农药管理条例》（以下简称条例）1997年颁布后，一直未做过大的修订，条例规定的农药专营制度，已无法适应市场经济发展需要，且缺乏必要的准入门槛和监管手段，造成了“谁都可以卖药”的混乱局面。建议借鉴发达国家经营管理制度，结合我国农药市场实际，对农药经营实行分类许可管理，提高高毒农药经营准入门槛，强化经营者对农药使用者“合理推荐、科学用药”的技术指导，建立农药经营规范、提高违法成本。

2. 建立新型农业经营主体农药使用许可制度。加拿大农业生产采取规模化、集约化的农场经营模式，而我国传统农业生产模式占绝对比重，全面推行农药使用许可制度条件尚不成熟。建议对种植大户、专业合作社、家庭农场、专业化统防统治服务组织等实行农药使用许可制度。通过商品条码、二维码等模式，结合农药经营台账、使用记录制度，建立农药生产、销售和使用全程可追溯机制。

3. 推进农药经营使用培训制度。加拿大已经建立起各部门参与、分工协作的农药培训制度，农户自觉参与培训、守法生产、行业自律。目前，我国的农药培训还处于政府主导、生产经营者各自为战的状态，建立有效运行的农药培训制度，协调生产企业、经销商、产业协会、科研院校等各方力量，共同参与农药培训，是提高农药经营使用者素质，保障农产品质量安全的有效手段。

（二）大力推进农药再评价工作

1. 提高对农药再评价工作重要性的认识。我国农药安全监测和再评价工作刚刚起步，人力、物力和财力严重匮乏，农药登记管理部门应充分认识再评价工作重要性，以对公众健康负责、对环境安全负责的态度，全面加强农药安全性监测工作。

2. 加强再评价制度建立，明确工作目标。我国农药登记管理起步晚，尤其是再评价工作严重滞后于社会发展的要求。为此，应加快推进农药再评价工作机制建设，明确再评价实施主体、责任和义务，进一步确立其法律地位。根据我国的实际情况，建议针对登记的农药产品8-10年进行一次再评价，主要评价该产品对环境的风险性、对作物的影响、对防治对象的抗性、对人畜的影响等。

3. 完善体系，推进再评价工作科学协调发展。我国地域辽阔，气候千差万别，农作物品种繁多，种植区域分散，病虫草害多种多样，为此，在开展农药再登记工作中，各级农药登记管理部门应明确职责，分工负责，协同作战。

（三）探索适合我国的农药废弃物管理办法

农药废弃物处理是一个系统工程，它涉及到农药生产和经营企业，更涉及到广大农村的千家万户。农药包装物回收利用对保护人畜和生态环境有重要意义。

1. 加强立法保障。国内农药废弃包装物处置缺乏专门的法律法规，建议以修订《农药管理条例》为契机，增加农药废弃包装物处置的具体条款，从法律层面明确农药生产者、经营者及使用者要履行主体责任及处罚措施，建立长效机制，增强可操作性。

2.专业化的服务组织是实施主体。随着农业经营方式和社会化服务组织的不断完善，农药经营使用主体呈多元化的发展趋势，有农民专业合作社、生产经营大户、农业龙头企业等。我们要依托专业化服务组织，组织开展农民科学用药培训和农药废弃包装物清洗、回收等专业服务，提高回收效率

3.激励措施试点先行。目前上海等地通过政府补贴，建立激励制度，对主动上交废弃包装物的农民奖励一定的生活用品，提升农民的环保意识，引导农户形成农药废弃包装物回收习惯。我们可以进一步扩大范围，通过地方政府的补贴和奖励，试点推行农药废弃包装物回收处置制度的建立。

4.加强企业和农民教育培训。农药生产经营者及农民对农药及其废弃物的风险意识与这个地区的农村社会经济发展水平，与农民的科学文化素质、农业信息传播的力度等因素息息相关。加强企业和农民教育培训、完善信息等基础设施建设等将对提高农民素质、减少农村面源污染、保障农产品质量安全等起到积极的推进作用。

当前农业面源污染正成为农业环境治理的重点领域，农药废弃物的管理引起了政府和公众的重视。随着科学技术的发展，农民环保意识的增强，科学使用农药、规范管理农药包装废弃物将成为改善农村生态环境、建设生态文明家园、推进农村可持续发展的重要举措。